Op 10 mei jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een interessante uitspraak gewezen over de toepassing van (spoedeisende) bestuursdwang en kostenverhaal bij asbestverontreiniging als gevolg van brand. In dit arrest gaat de Afdeling onder meer in op de vraag of er in dit geval spoedeisende bestuursdwang kon worden toegepast. Ook wordt ingegaan op de redelijkheid van het kostenverhaal en de vraag of volledig kostenverhaal redelijk is indien een overtreder slechts 5% eigenaar is van de afgebrande loods.
Achtergrond
In de nacht van 12 op 13 januari 2015 is brand uitgebroken in een loods in Wateringen (gemeente Westland). Deze loods deed dienst als bedrijfsverzamelgebouw en was voorzien van een dakbedekking bestaande uit asbestplaten. Ten gevolge van de brand en onder invloed van zware wind, heeft de asbest dakbedekking zich over een groot gebied verspreid, waaronder een woonwijk en enkele sportvelden.
Spoedeisende bestuursdwang
Op 13 januari heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast. In dat kader heeft het college een asbestinventarisatierapport laten opstellen en een gespecialiseerd bedrijf verzocht de bronlocatie nat te houden en de asbestresten op openbare toegangswegen, op opgangen naar een aantal woningen en in en op auto’s binnen het met asbestverontreiniging getroffen gebied te verwijderen. Op 22 januari 2015 is het besluit tot toepassing van de spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld. Daarbij is bepaald dat de kosten van de toepassing van de spoedeisende bestuursdwang voor rekening van de twee eigenaren van de loods komen. Dit besluit is in de beslissing op bezwaar van 20 november 2015 gehandhaafd.
Bestuursdwang
Bij besluiten van 19 januari 2015 heeft het college meerdere lasten onder bestuursdwang opgelegd aan de eigenaren van de loods. Die lasten strekten tot het verwijderen van de nog aanwezige asbestresten binnen het met asbestverontreiniging getroffen gebied. Bij deze besluiten heeft het college bepaald dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang voor rekening van de eigenaren van de loods komen. Deze besluiten zijn in de beslissing op bezwaar van 20 november 2015 gehandhaafd.
Kostenverhaal
Bij besluit van 1 mei 2015 heeft het college de kosten van de uitoefening van de spoedeisende bestuursdwang vastgesteld. Omdat de eigenaren van de loods een aantal van de opgelegde lasten bij de besluiten van 19 januari 2015 niet hebben uitgevoerd, heeft het college feitelijk uitvoering gegeven aan de bestuursdwang door zelf maatregelen te (laten) treffen om de asbestresten in het getroffen gebied te verwijderen. Bij besluit van 17 juli 2015 zijn de kosten van de uitvoering van de bestuursdwang vastgesteld.
In de beslissing op bezwaar van 20 mei 2016 zijn de kosten van de spoedeisende bestuursdwang gewijzigd vastgesteld op € 460.350,98 en de kosten van de uitvoering van de bestuursdwang op € 2.836.436,-.
Tegen de beslissingen op bezwaar van 20 november 2015 en 20 mei 2016 hebben de eigenaren van de loods beroep ingesteld. Hieronder zullen de meest interessante beroepsgronden worden besproken.
Ontbreken van spoedeisendheid
De eigenaren van de loods betogen dat het college ten onrechte spoedeisende bestuursdwang heeft toegepast omdat niet aan het vereiste van spoedeisendheid is voldaan. De Afdeling stelt voorop dat het een feit van algemene bekendheid is dat asbest een gevaarlijke stof is en dat de verspreiding van asbestdeeltjes nadelige gevolgen voor het milieu en risico's voor de gezondheid met zich brengt. Onder verwijzing naar het in opdracht van het college opgestelde asbestinventarisatierapport, het Plan van aanpak asbestbrand van het ministerie van VROM en de e-mails van de GGD aan het college waarin wordt gesteld dat het van belang was de verspreiding van en blootstelling (via de lucht) aan asbestdeeltjes te voorkomen dan wel te beperken, is de Afdeling van oordeel dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat door het vrijkomen en de verspreiding van asbestresten, ernstige nadelige gevolgen zijn ontstaan voor mens en milieu en dat in een geval als de onderhavige er geen andere regels zijn dan artikel 1.1a van de Wet milieubeheer op basis waarvan het mogelijk is te vorderen dat maatregelen worden genomen teneinde gevolgen ervan te voorkomen of te beperken. Op basis hiervan én de aanzienlijke hoeveelheid asbest die bij de brand is vrijgekomen, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake was van een spoedeisende situatie die het toepassen van bestuursdwang rechtvaardigde.
Redelijkheid kostenverhaal
De eigenaren van de loods hebben zich op het standpunt gesteld dat het niet redelijk is dat de kosten van de toepassing van de (spoedeisende) bestuursdwang geheel of gedeeltelijk voor hun rekening komen. Zij zijn van mening dat hen geen verwijt kan worden gemaakt omdat zij onmachtig waren om de nodige maatregelen te treffen en dat het algemeen belang bij de asbestsanering betrokken is. Daarnaast verwijzen de eigenaren naar hun beperkte financiële draagkracht. De Afdeling gaat niet mee in het betoog van de eigenaren en stelt dat een eigenaar van een pand die na het vrijkomen van asbest door een brand in zijn pand nalaat maatregelen te treffen, redelijkerwijs kan vermoeden dat door dit nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt. Door niet de gevergde maatregelen te treffen, overtreedt de eigenaar de Wet milieubeheer. Dat de eigenaren niet in de gelegenheid waren om onmiddellijk na de brand zelf maatregelen te nemen doet daar niet aan af. Daarnaast waren appellanten op de hoogte van de aanwezigheid van de asbesthoudende dakbedekking en is het risico aanvaard dat bij een brand asbestdeeltjes kunnen vrijkomen en zich kunnen verspreiden. Met betrekking tot de financiële draagkracht oordeelt de Afdeling dat het feit dat deze onvoldoende is en het publiek belang bij de sanering is betrokken, niet maakt dat het volledig in rekening brengen van de kosten onevenredig is.
De vaststelling van de kosten
Een van de eigenaren van de loods is voor 5% eigenaar. Deze eigenaar betoogt dat vanwege het feit dat hij voor slechts 5% eigenaar is, het college de kosten in redelijkheid niet dan wel niet volledig op hem kan verhalen. Dit betoog faalt. De Afdeling overweegt dat de spoedeisende bestuursdwang en de bij besluit van 19 januari 2015 opgelegde lasten onder bestuursdwang zijn gericht aan beide eigenaren als overtreders en mede-eigenaren van het pand en dat er geen rechtsregel aan in de weg staat om iedere aangeschrevene hoofdelijk aansprakelijk te houden voor de kosten van de uitoefening van bestuursdwang.
Kosten reinigen voertuigen
Appellanten betogen dat de kosten van het reinigen van paravanbakken en het interieur van auto's niet onder de opgelegde lasten onder bestuursdwang vallen, omdat deze werkzaamheden niet binnen de reikwijdte van de nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 1.1a Wm vallen. Ten eerste oordeelt de Afdeling dat de paravanbakken in open verbinding staan met de buitenlucht en niet behoren tot het interieur van een voertuig. Het schoonmaken van het interieur is geen onderdeel geweest van de uitgeoefende bestuursdwang. Ten tweede oordeelt de Afdeling dat het college er terecht vanuit is gegaan dat de kans groot was dat deze asbestdeeltjes middels de paravanbakken via het ventilatiesysteem in auto’s terecht zou kunnen komen, hetgeen schadelijk kan zijn voor de personen die zich in de auto bevinden. Risico's voor de gezondheid of schade aan de gezondheid valt onder het begrip 'gevolgen voor het milieu' als bedoeld in de Wet milieubeheer en daarnaast “ziet de Wet milieubeheer ook op bescherming van binnenruimten”, aldus de Afdeling.
