Waar ging de zaak over?
Het hoogheemraadschap van Delfland legt de gemeente Westland een last onder dwangsom op naar aanleiding van lozingen van afvalwater op het oppervlaktewater. De lozingen vinden plaats vanuit een tweetal overstortlocaties bij Arendsduin en Vlotwateringpad en zijn afkomstig van de centrale afvoer drainagewater (CAD). Via dit zogenoemde CAD-systeem wordt drainagewater, bedrijfs- en huishoudelijk afvalwater uit de glastuinbouw afgevoerd via het rioolstelsel. De Gemeente Westland is gebruiker van dit systeem en de Stichting Verbetering Oppervlaktewater Westland (SVOW) is hiervan eigenaar en beheerder.
In het afvalwater, dat is geloosd zonder de daarvoor vereiste vergunning, bevinden zich hoge concentraties nitraat en gewasbeschermingsmiddelen. Het hoogheemraadschap heeft zich op het standpunt gesteld dat de gemeente verantwoordelijk is voor de lozingen, omdat met het CAD-systeem stedelijk afvalwater als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer (Wm) wordt afgevoerd. Omdat de lozingen niet voldoen aan artikel 3.15 van het Besluit lozen buiten inrichtingen (Blbi), is er sprake van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Bovendien is de zorgplicht uit artikel 2.1 van het Blbi van toepassing, omdat artikel 3.15 van het Blbi geen uitputtende regeling bevat voor lozingen vanuit het openbaar vuilwaterriool op het oppervlaktewater. Op grond van deze zorgplicht moet de gemeente de verontreiniging van het oppervlaktewaterlichaam voorkomen, dan wel zoveel mogelijk beperken.
Het hoogheemraadschap heeft de gemeente gelast om de overtreding te beëindigen door uiterlijk 1 november 2023 het teveel aan water tijdelijk te bufferen met opvangtanks of andere buffersystemen en vertraagd af te voeren naar de riolering via de CAD-gemalen of een ander rioleringsstelsel, zodat er geen lozingen op het oppervlaktewater meer plaatsvinden.
Na oplegging van de last diende de gemeente een tweetal bezwaarschriften in bij het hoogheemraadschap, waarin de gemeente verzoekt de begunstigingstermijn waarin nog geen dwangsom wordt verbeurd, te verlengen. Delfland heeft de begunstigingstermijnen voor het stoppen van de lozingen door het treffen van maatregelen vervolgens verlengd, waarmee de gemeente Westland iets langer de gelegenheid kreeg de vereiste maatregelen te nemen om de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden. Voor de locatie Vlotwateringpad liep de nieuwe begunstigingstermijn tot 15 november 2023. Voor de locatie Arendsduin verlengde het hoogheemraadschap van Delfland de begunstigingstermijn met nog enkele weken, tot 4 december 2023. Daarnaast diende de gemeente een verzoek om voorlopige voorziening in bij de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag.
Tussen partijen is niet in geschil dat door de lozingen sprake is van een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet. Wat partijen wel verdeeld houdt is de vraag of de gemeente in dit geval als overtreder is aan te wijzen.
Terwijl de gemeente tijdelijk maatregelen nam, onder andere door mestzakken te plaatsen en pompcapaciteit van bestaande rioolgemalen te gebruiken, en ondertussen gezocht werd naar structurele maatregelen om de overtredingen op te heffen, liep het traject van het verzoek om voorlopige voorziening door. Op 5 december 2023 deed de voorzieningenrechter uitspraak.
Hoe oordeelt de voorzieningenrechter?
Uiteraard beoordeelt de voorzieningenrechter eerst of er sprake is van een spoedeisend belang. Dat is volgens de voorzieningenrechter aan de orde, nu deze vaststelt dat de (verlengde) begunstigingstermijnen inmiddels zijn verstreken. Hierdoor loopt de gemeente risico dwangsommen te verbeuren. Gelet hierop en omdat de gemeente voor het einde van de begunstigingstermijn een verzoek om voorlopige voorziening heeft ingediend, heeft de gemeente een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening.
Wat betreft het overtrederschap van de gemeente overweegt de voorzieningenrechter als volgt. In dit geval is het niet de gemeente zelf geweest die via de overstorten (afval)stoffen op het oppervlaktewater heeft geloosd. Niet de gemeente, maar de CAD-verenigingen zijn eigenaar van (de onderdelen van) het CAD-systeem waarvan de overstorten deel uitmaken en van waaruit de lozingen op het oppervlaktewater hebben plaatsgevonden. Nu de gemeente een rechtspersoon is, dient de vraag of de lozingen redelijkerwijs aan de gemeente, als gebruiker van het CAD-systeem, kunnen worden toegerekend te worden beantwoord aan de hand van de in het Drijfmest-arrest ontwikkelde criteria (Hoge Raad 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 en HR 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733).
Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan volgens deze criteria sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
- Het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon;
- De gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon;
- De gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening;
- De rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
Uit deze rechtspraak volgt dat bij de beoordeling of een gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon niet vereist is dat zich alle of meerdere van de genoemde criteria voordoen.
De voorzieningenrechter loopt de Drijfmest-criteria vervolgens stap voor stap langs. Het gaat in dit geval allereerst niet om het handelen of nalaten van iemand die werkzaam is ten behoeve van de gemeente. De lozingen gebeuren automatisch als de capaciteit van het CAD-systeem de verwerking van een grote hoeveelheid stedelijk afvalwater niet aankan (a). Verder past het lozen van (afval)stoffen op het oppervlaktewater volgens de voorzieningenrechter niet binnen de normale taakuitoefening van de gemeente. De gemeente heeft op grond van artikel 10.33, eerste lid, van de Wm de taak om stedelijk afvalwater door middel van een openbaar vuilwaterriool in te zamelen en af te voeren naar een rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI) van het Hoogheemraadschap van Delfland. Het CAD-systeem is in de gemeentelijke Verordening Afvalwater, hemelwater en grondwater aangewezen als onderdeel van het openbaar vuilwaterriool. Door de lozingen is het betreffende deel van het stedelijk afvalwater echter niet afgevoerd naar een RWZI, maar geloosd in oppervlaktewaterlichamen. Met die lozingen is dus geen uitvoering gegeven aan de taak die artikel 10.33, eerste lid, van de Wm de gemeente oplegt, zodat dit niet past in de normale taakuitoefening van de gemeente (b). Deze gedraging is evenmin dienstig geweest in de normale taakuitoefening van de gemeente (c). Ten aanzien van het laatste Drijfmest-criterium overweegt de voorzieningenrechter dat het gegeven dat het college van B&W van de gemeente het bevoegde gezag is voor vergunningverlening en handhaving ten aanzien van nieuwe aansluitingen op het CAD-systeem, nog niet wil zeggen dat de gemeente de beschikkingsmacht had over het al dan niet lozen van stedelijk afvalwater vanuit de overstortlocaties op het oppervlaktewater. Het gaat hier niet om illegale aansluitingen op het CAD-systeem waartegen het college handhavend kan optreden. In geval van calamiteiten blijft, zoals ook volgt uit de tussen gemeente en SVOW gesloten ‘Overeenkomst tot gebruik CAD-systemen’, SVOW verantwoordelijk voor het beheer en onderhoud van het CAD-systeem. Naast dat de gemeente er dus niet over kon beschikken of de lozingen al dan niet zouden plaatsvinden, is evenmin gebleken van aanvaarding van de lozingen door de gemeente. Het hoogheemraadschap, de gemeente en SVOW zijn al vanaf mei 2022 in gesprek om de lozingen te beëindigen. Bovendien zijn veldbezoeken uitgevoerd, offertes aangevraagd voor de plaatsing van telemetrie aan de hand waarvan inzichtelijk kan worden gemaakt hoe vaak en hoeveel water wordt geloosd en ook heeft de gemeente verschillende concrete voorstellen gedaan om de lozingen te beëindigen, onder meer het inzetten van tankwagens om te bufferen. Mede gelet op het langdurige overleg en de complexe situatie kan uit het feit dat in de betrekkelijk korte periode tussen de gedane voorstellen en het aanmerken van de gemeente als overtreder geen maatregelen zijn genomen, naar voorlopig oordeel niet worden afgeleid dat de gemeente de lozingen heeft aanvaard (d).
De voorzieningenrechter komt dan ook tot de conclusie dat het hoogheemraadschap de gemeente ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt, wat maakt dat het hoogheemraadschap niet bevoegd was om de gemeente een last onder dwangsom op te leggen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek van de gemeente daarom toe en schorst de bestreden besluiten tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 december 2012, ECLI:NL:RBDHA:2023:18915.
