Wat vooraf ging
In de procedure over Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding heeft de Afdeling op 30 juni 2021 een tussenuitspraak gewezen (hierna: de tussenuitspraak van 30 juni 2021). In deze tussenuitspraak oordeelde de Afdeling dat de windturbinebepalingen uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling (hierna: de windturbinebepalingen) niet meer mogen worden toegepast bij besluiten voor nieuwe windparken. De reden hiervoor is dat de windturbinebepalingen in strijd zijn met het Unierecht. Voor de windturbinebepalingen is geen plan-MER gemaakt, terwijl de SMB-richtlijn dat wel vereist.
In de tussenuitspraak van 30 juni 2021 staat dat er geen noodzaak is om de besluitvorming voor windparken op te schorten totdat de strijd tussen de windturbinebepalingen en het Unierecht is opgeheven. Het bevoegd gezag is namelijk niet verplicht om aan te sluiten bij de windturbinebepalingen. Overheden mogen ook eigen milieunormen hanteren. De Afdeling gaf aan dat deze normen dan wel moeten worden voorzien van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering.
Na de tussenuitspraak van 30 juni 2021 zijn diverse provincies en gemeenten aan de slag gegaan met het onderbouwen van eigen, regionale normen. Dit was pionieren: de tussenuitspraak van 30 juni 2021 bood immers nog geen duidelijkheid over de vraag wanneer precies sprake is van een actuele, deugdelijke, op zichzelf staande en op de aan de orde zijnde situatie toegesneden motivering. Er werd daarom met veel belangstelling uitgekeken naar de eerste uitspraken waarin de Afdeling deze normen zou toetsen. Hierna bespreken wij de belangrijkste handvatten, die de Afdeling de windenergiepraktijk biedt.
In welke besluiten kunnen lokale normen worden neergelegd?
De uitspraken over Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en Windpark Karolinapolder laten zien dat regionale milieunormen in verschillende besluiten kunnen landen. De milieunormen voor Windpark Karolinapolder zijn als voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. De normen voor Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding zijn opgenomen in de planregels van het inpassingsplan en daarnaast als voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning milieu (op grond van artikel 2.22, lid 2, en artikel 2.14, lid 3, van de Wabo).
Moet voor regionale milieunormen een MER worden gemaakt?
Een vraag die in praktijk veel leeft, is of voor de regionale milieunormen een (plan-)MER moet worden gemaakt. De Afdeling oordeelt als volgt. Lokale milieunormen zijn geen landelijke normen voor windturbines, waarvoor op grond van de SMB-richtlijn een plan-MER moet worden verricht. Het gaat hier om normen die door het lokale bevoegd gezag zijn bepaald aan de hand van een op het windpark toegespitste motivering. De normen gelden alleen voor het specifieke windpark. De Afdeling stelt vast dat uit de Mer-richtlijn en de SMB-richtlijn geen verplichting volgt om voor de lokale milieunormen “als zodanig” een (plan-)MER te maken.
De Afdeling beoordeelt vervolgens wel, of de besluiten voor Windpark Karolinapolder en Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding als zodanig voldoen aan de vereisten uit de Mer-richtlijn en SMB-richtlijn. Dit is het geval. Voor Windpark Karolinapolder is een m.e.r.-beoordeling uitgevoerd. Voor Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding is een gecombineerd plan- en besluit-MER opgesteld.
De onderzoeksplicht van het bevoegd gezag
In de procedures over Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en Windpark Karolinapolder bestond discussie over de vraag hoe ver de onderzoeksplicht voor het bevoegd gezag reikt bij het onderbouwen van de regionale milieunormen. In de twee uitspraken van 12 april heeft de Afdeling hierover meer duidelijkheid geboden. De Afdeling stelt voorop dat op provincies en gemeenten niet eenzelfde onderzoeksplicht rust, als op de minister in het kader van de plan-m.e.r. die moet worden verricht voor de nieuwe landelijke windturbinebepalingen. Provincies en gemeenten moeten zich baseren op de op het moment van het nemen van dat besluit beschikbare “algemeen aanvaarde” wetenschappelijke inzichten. Alleen wanneer zoveel twijfel bestaat over de beschikbare informatie en inzichten dat het niet verantwoord is om daarop een keuze te baseren, kan worden geoordeeld dat het bevoegd gezag niet zonder nader onderzoek tot de regionale milieunormen had kunnen komen.
De onderbouwing van de regionale milieunormen
Geluid
De bevoegd gezagen voor Windpark Karolinapolder en Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding hebben bij de keuze voor een geluidnorm een afweging gemaakt tussen verschillende normen. Voor elk normalternatief is met behulp van een dosishinderrelatie ingeschat hoeveel omwonenden bij deze norm ernstige hinder zouden ondervinden van het windpark. Tevens is berekend welk effect elke norm zou hebben op de energieproductie van het windpark. De keuze voor de uiteindelijke norm is vervolgens onderbouwd met het argument dat een strengere geluidnorm een gering effect zou hebben op het beperken van het aantal mogelijk ernstig gehinderden, terwijl die wel een belangrijk opbrengstverlies tot gevolg zou hebben.
De Afdeling accepteert deze aanpak. Daarvoor heeft de Afdeling een aantal discussiepunten beslecht. Deze discussiepunten gingen over:
- Het toepassen van het Reken- en meetvoorschrift windturbines uit de Activiteitenregeling.
- Het windturbinetype waarop onderzoeken moeten worden gebaseerd.
- Het toepassen van de geluiddosismaat Lden.
- De handhaafbaarheid van de geluiddosismaat Lden.
- Het toepassen van de dosishinderrelatie van TNO uit 2008.
- Het opnemen van norm 41 dB Lnight.
- Het niet betrekken van afstandnormen of gebiedsgerichte normering in de afweging.
- Het niet voorschrijven van een eigen (of aangepaste) norm voor laagfrequent geluid en infrageluid.
- Het verschijnsel van (extreme) amplitudemodulatie.
- Gezondheid.
Voor toekomstige windparken is van belang dat de regionale milieunormen stevig worden onderbouwd, in lijn met de uitspraken Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding en Windpark Karolinapolder. Dat geldt ook (of juist) voor de hierboven genoemde discussiepunten, die met de uitspraken zijn beslecht. De Afdeling hecht er immers aan dat die onderwerpen expliciet in de stukken zijn onderbouwd.
Externe veiligheid
Voor de windparken Delfzijl Zuid Uitbreiding en Karolinapolder hebben de bevoegd gezagen een norm gesteld voor het plaatsgebonden risico. Met deze norm wordt voorkomen dat binnen de 10-6 contour een kwetsbaar object wordt gerealiseerd en binnen de 10-5 contour een kwetsbaar of beperkt kwetsbaar object. De Afdeling gaat akkoord met deze normen. Daarmee accepteert de Afdeling de keuze voor deze “risicobenadering” (in plaats van “effectbenadering”). De Afdeling vindt wel van belang dat de onderliggende rapporten laten zien dat locatiespecifiek onderzoek is verricht.
Slagschaduw en lichtschittering
De uitspraken bevatten weinig tekst over de normen voor het beperken van slagschaduw en lichtschittering. De reden hiervoor lijkt te zijn dat door de normen appellanten niet of nauwelijks hinder als gevolg van slagschaduw of lichtschittering zullen ervaren. Voor Windpark Delfzijl Zuid uitbreiding geldt dat alleen slagschaduw mag optreden gedurende de tijd die noodzakelijk is om een windturbine stil te zetten. Voor Windpark Karolinapolder geldt voor de woningen van appellanten een norm van 0,5 uur slagschaduw per jaar. Lichtschittering wordt voorkomen of beperkt door het voorschrijven van niet reflecterende materialen of coatinglagen.
Tot slot
Tot zover ons blogbericht. De uitspraken over Windpark Karolinapolder en Windpark Delfzijl Zuid Uitbreiding laten zien dat besluitvorming voor nieuwe windparken in afwachting van het herstel van het gebrek aan de windturbinebepalingen niet on hold hoeft te worden gezet. Lokale milieunormen vormen – mits goed gemotiveerd – een waardig alternatief.
Voor nadere vragen kunt u terecht bij Lianne Barnhoorn (lianne.barnhoorn@pelsrijcken.nl) of Jacobine Buitenhuis (jacobine.buitenhuis@pelsrijcken.nl).
