Feiten en kern van de zaak
De gemeente Doesburg is sinds 2016 voornemens om het centrum van Beinum te herontwikkelen. De gemeente heeft in dat kader het voornemen om een perceel grond in deze wijk via een grondruil aan Ekoma over te dragen. Ekoma heeft een perceel grond in dezelfde wijk waarop een supermarkt is gevestigd, welk perceel zij wil overdragen aan de gemeente.
Om te voldoen aan de eisen uit het Didam-arrest heeft de gemeente op 21 juli 2025 het voornemen tot verkoop c.q. grondruil van het perceel aan Ekoma gepubliceerd in het Gemeenteblad. Daarin is gemotiveerd dat Ekoma op grond van objectieve, toetsbare en redelijke criteria de enige serieuze gegadigde is die voor de aankoop van de percelen in aanmerking komt. Becedo vindt dat zij ook moet kunnen meedingen naar verkrijging van het perceel van de gemeente. Daarnaast stelt Becedo dat er sprake is van (verboden) staatssteun door de gemeente aan Ekoma doordat zij het perceel overdraagt tegen een te lage, niet marktconforme, prijs.
Nadat de voorzieningenrechter de vorderingen van Becedo in eerste aanleg heeft afgewezen, komt de zaak in hoger beroep voor het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.
Didam
In hoger beroep staat in de eerste plaats de vraag centraal of is voldaan aan de eisen uit het Didam-arrest. Die vraag beantwoordt het hof bevestigend. Het hof is voorshands van oordeel dat de keuze voor de wijze van herontwikkeling van het centrum van Beinum valt binnen de beleidsvrijheid van de gemeente en dat de gemeente Ekoma in dat kader heeft kunnen aanmerken als enige serieuze gegadigde voor het perceel.
Staatssteun
Staatssteun algemeen
De tweede vraag is of de voorgenomen verkoop c.q. grondruil in overeenstemming is met de staatssteunregels. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is er sprake van staatssteun indien aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 107 lid 1 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (“VWEU”) is voldaan. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of om een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel een selectief voordeel verschaffen aan de begunstigde ervan. Ten derde moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten vierde moet hij de mededinging op de interne markt vervalsen of dreigen te vervalsen.
Artikel 108 lid 3 VWEU verplicht de lidstaten om (voorgenomen) steunmaatregelen aan de Commissie te melden, zodat de Commissie kan beoordelen of deze steun verenigbaar is met de interne markt. Een steunmaatregel die ten onrechte niet bij de Commissie is aangemeld, wordt als een onrechtmatige steunmaatregel beschouwd. Het uitvoeren van een onrechtmatige steunmaatregel is (ook naar Nederlands recht) onrechtmatig.
De nationale rechter heeft tot taak de rechten van de justitiabelen te beschermen tegen niet-aangemelde steunmaatregelen; het verbod in artikel 108 lid 3 VWEU heeft rechtstreekse werking en strekt zich uit tot iedere steunmaatregel die zonder melding tot uitvoering is gebracht. Het oordeel of er sprake is van met artikel 107 VWEU onverenigbare staatssteun is exclusief aan de Commissie voorbehouden.
Staatssteun bij de verkoop van onroerend goed
De beoordeling van de vraag of de verkoop van het perceel als staatssteun kwalificeert, spitst zich met name toe op de vraag of de verkoop een selectief voordeel oplevert voor Ekoma in de zin van artikel 107 VWEU. Hierbij moet worden nagegaan of de prijs die Ekoma voor het perceel betaalt, een prijs is die onder normale marktvoorwaarden, dat wil zeggen zonder overheidsingrijpen, voor aankoop door Ekoma zou zijn betaald. Beslissend daarbij is of een vergelijkbare particuliere grondeigenaar in de gegeven omstandigheden een vergelijkbare (koop)prijs zou hebben gevraagd voor het perceel.
Toepassing van de staatssteunregels op de concept-koopovereenkomst
In dit geval heeft de gemeente op twee momenten taxaties van het perceel laten verrichten, te weten in april 2024 en in maart 2026. Het object (het te taxeren perceel), de uitgangspunten (de aan de waardebepaling ten grondslag liggende aannames en omstandigheden) en de waarderingsmethoden (de rekenkundige aanpak) verschilden per taxatie:
- Het eerste taxatierapport heeft een residuele grondwaarde berekend voor een brutovloeroppervlakte van 1.985 m². De getaxeerde waarde bedroeg € 1.701.500,-.
- Het tweede taxatierapport ging uit van een brutovloeroppervlakte van 1.600 m² en waardeerde die – op basis van een comparatieve methode en de residuele grondwaardemethode – op € 1.500.000,-.
De overeengekomen verkoopprijs in de concept-koopovereenkomst van juni 2025, die uitgaat van een brutovloeroppervlakte van 2.000 m², bedraagt € 1.231.500. Deze verkoopprijs komt overeen met de in het eerste taxatierapport vastgestelde waarde, verminderd met een bedrag van € 470.000. Volgens de gemeente houdt deze korting verband met de financiering van een onrendabele top voor het realiseren van parkeervoorzieningen op het dak van de beoogde supermarkt. Het hof laat in het midden of deze korting noodzakelijk is en of de financiering van deze onrendabele top op zichzelf staatssteun oplevert. De gemeente heeft in een later stadium immers de tweede taxatie overgelegd. Daardoor kan het hof in het kader van dit kort geding niet uitgaan van de juistheid van de in de eerste taxatie geformuleerde uitgangspunten.
Tegelijkertijd sluit het tweede taxatierapport niet aan bij het object van de concept-koopovereenkomst, omdat daarin wordt uitgegaan van een aanzienlijk lager brutovloeroppervlakte. De gemeente heeft niet aannemelijk gemaakt dat de concept-koopovereenkomst in overeenstemming is gebracht met de tweede taxatie en daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten. Dat betekent naar het voorlopig oordeel van het hof dat de concept-koopovereenkomst op het punt van de door Ekoma te betalen koopprijs niet wordt onderbouwd met een taxatie die de koopprijs verklaart.
Vervolgens heeft de gemeente volgens het hof onvoldoende toegelicht waarom desondanks van de marktconformiteit van de overeengekomen prijs kan worden uitgegaan. Andere objectieve gegevens die de overeengekomen prijs onderbouwen, ontbreken. Naar het voorlopig oordeel van het hof kan de koopprijs daarom niet worden gedragen door een taxatie die deze prijs verklaart.
Het hof acht het daardoor aannemelijk dat de concept-koopovereenkomst op het gebied van de prijs van het perceel voorgenomen staatssteun is. Gelet op de standstillverplichting van artikel 108 lid 3 VWEU, verbiedt het hof de gemeente daarom voorlopig uitvoering te geven aan de concept-koopovereenkomst, totdat de Europese Commissie heeft vastgesteld dat geen sprake is van staatssteun of dat de steun verenigbaar is met de interne markt.
Gevolgen voor de praktijk
Het arrest onderstreept opnieuw dat grondtransacties door overheden staatssteunrechtelijke risico’s met zich kunnen brengen. Om deze te voorkomen is het belangrijk dat kan worden aangetoond dat de overeengekomen prijs marktconform is, zodat aan de verkrijger geen economisch voordeel wordt verstrekt. Bij een marktconforme transactie is er in beginsel geen sprake van staatssteun.
Een onafhankelijke taxatie is een van de mogelijkheden om de marktconforme waarde vast te stellen. Het arrest laat zien dat niet alleen de uitkomst van een taxatie relevant is, maar ook de uitgangspunten op basis waarvan de taxatie tot stand is gekomen. Deze uitgangspunten moeten overeenkomen met de afspraken in de overeenkomst. Naarmate de verschillen groter zijn, zal een nadere motivering van een overheidsinstantie noodzakelijk zijn om uit te leggen waarom toch van een bepaalde waarde wordt uitgegaan.
Overigens kan een grondtransactie waarbij een economisch voordeel wordt verleend onder omstandigheden toch zonder voorafgaande aanmelding worden uitgevoerd. Dit is onder meer het geval wanneer het voordeel binnen de toepasselijke de-minimisgrens blijft en aan de overige voorwaarden van de de-minimisverordening is voldaan.
Bron: Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 26 mei 2026, ECLI:NL:GHARL:2026:3333.
