Termijnen en verschoonbaarheid: de strenge koers die gold
Wie het niet eens is met een besluit moet daartegen binnen zes weken na bekendmaking van het besluit bezwaar maken of beroep instellen. Termijnoverschrijding leidt ertoe dat het bezwaar of beroep niet inhoudelijk wordt behandeld, zo volgt uit artikel 6:7 van de Awb. Alleen als de termijnoverschrijding verschoonbaar is, kan op deze hoofdregel een uitzondering worden gemaakt. Verschoonbaarheid is aan de orde als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest, aldus artikel 6:11 van de Awb. Met het oog op de rechtszekerheid werd deze bepaling door de bestuursrechter streng uitgelegd: de lat voor het aannemen van verschoonbaarheid lag hoog. De bestuursrechter achtte vergaande voorzorgsmaatregelen mogelijk waarmee de bezwaarmaker of de appellant termijnoverschrijding had kunnen voorkomen, zoals het (laten) doorsturen van post of het aanwijzen van een gemachtigde. Die strenge lijn gold bijvoorbeeld ook als sprake was van ernstige persoonlijke omstandigheden, zoals het overlijden van naaste familie of ziekte van de indiener. Alleen in gevallen waarin de indiener geen enkel verwijt kon worden gemaakt, werd een verschoonbare termijnoverschrijding aangenomen door de bestuursrechter. In de praktijk werd deze strenge lijn niet altijd meer als passend ervaren, wat valt te verklaren uit de discussie over deformalisering van het bestuursrecht en het bieden van zoveel mogelijk maatwerk.
Conclusie advocaat-generaal Widdershoven: soepeler benadering en differentiatie
De advocaat-generaal adviseerde in zijn conclusie al om een minder strenge koers te varen bij de beoordeling van de verschoonbaarheid van een overschrijding van de bezwaar- of beroepstermijn. Daarin deed de advocaat-generaal een aantal concrete suggesties aan bestuursorganen en bestuursrechters om op soepeler wijze de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen te beoordelen. Over de conclusie verscheen eerder dit blogbericht waarin de kernelementen van de conclusie en de suggesties die A-G Widdershoven doet voor versoepeling van fatale bezwaar-en beroepstermijnen uitgebreid worden besproken. Op 30 januari 2024 volgden de uitspraken van de grote kamer van het CBb.
De 30-januari-uitspraken: een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering
In de uitspraak van 30 januari 2024 zet het CBb een nieuwe koers uit voor de beoordeling of sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding wegens bijzondere omstandigheden. In lijn met de voor het tegenwoordige bestuursrecht kenmerkende maatwerkstreven kiest het CBb voor een op het individuele geval gerichte, contextuele benadering.
Die keuze wijkt iets af van de conclusie van de advocaat-generaal, die adviseerde om onderscheid te maken tussen een aantal categorieën van gevallen. Ook de door de advocaat-generaal voorgestelde benadering om termijnoverschrijdingen van minder dan één week generiek verschoonbaar te achten, is door het CBb niet overgenomen: dat voorstel kan volgens het CBb niet binnen het bestaande wettelijk kader worden ingepast.
Met de casuïstische (van-geval-tot-geval) benadering is beoogd om aan bestuursorganen en bestuursrechters zoveel mogelijk ruimte te bieden om maatwerk te leveren en daarmee - binnen het bestaande wettelijke kader – zoveel mogelijk recht te doen aan de doelstelling van het bestuurs(proces)recht om rechtsbescherming te bieden door materiële beslechting van geschillen en discussies over formaliteiten zoveel mogelijk te voorkomen.
Wat betekent de nieuwe lijn concreet?
Samengevat komt de nieuwe wijze van beoordeling op het volgende neer.
Algemene notie
1. Bestuursorganen en bestuursrechters moeten bij de beoordeling van verschoonbaarheid van een termijnoverschrijding meer rekening houden met bijzondere omstandigheden die de indiener zelf betreffen, of die bij de indiener stress of overbelasting veroorzaken. Het CBb noemt als voorbeelden: psychisch onvermogen, ernstige ziekte of ongeval, ziekte of overlijden van naasten, brand, natuurrampen, besmettelijke dierziekte. In zulke gevallen moet de indiener minder snel worden tegengeworpen dat deze zaken had kunnen organiseren om termijnoverschrijding te voorkomen.
Geringe verwijtbaarheid die niet redelijkerwijs aan de indiener kan worden toegerekend
2. Het verschoonbaarheidsartikel (artikel 6:11 van de Awb) kan zo worden uitgelegd dat ook in gevallen waarin sprake is van slechts een geringe verwijtbaarheid van de termijnoverschrijding, deze niet per se aan de indiener moet worden toegerekend. Of van toerekening van de verwijtbaarheid kan worden afgezien, is afhankelijk van de omstandigheden van het geval. Het CBb noemt als relevante factoren: de omvang van de termijnoverschrijding, de hoedanigheid van de indiener (een individu, belangenorganisatie, of bestuursorgaan, een kleine, of grote onderneming).
3. Als sprake is van geringe verwijtbaarheid, is vervolgens de partijconstellatie van belang: er is meer ruimte om verschoonbaarheid aan te nemen als de rechtszekerheid of de belangen van anderen niet of nauwelijks in het geding zijn.
Verlichting van de bewijslast voor bijzondere omstandigheden
4. Het CBb ziet aanleiding om – in lijn met het advies van de advocaat-generaal – minder zware eisen te stellen aan het bewijs voor het bestaan van bijzondere omstandigheden die de termijnoverschrijding verschoonbaar maken. Aan de bewijsmiddelen en de daaraan te verbinden bewijskracht mogen in de context van het geval geen nodeloos hoge eisen worden gesteld. Daarnaast verlangt het CBb van bestuursorganen en rechters die de verschoonbaarheid moeten beoordelen een actieve regievoerende en begeleidende rol: zij moeten de indiener uitdrukkelijk voorlichten over de punten waarover bewijs moet worden geleverd.
Nieuwe lijn voor toetsing aan het criterium ‘zo snel als redelijkerwijs kon worden verlangd’
5. In de situatie waarin een belanghebbende pas na het verstrijken van de bezwaar- of beroepstermijn kennisneemt van het besluit, werd in de rechtspraak als uitgangspunt gehanteerd dat binnen twee weken na kennisneming daarvan alsnog een rechtsmiddel moest worden ingesteld. Ook die lijn is aangepast. Het CBb oordeelt – in lijn met het voorstel van de advocaat-generaal – dat in deze gevallen voortaan een termijn van zes weken geldt waarbinnen de belanghebbende met het maken van bezwaar of het instellen van beroep in ieder geval niet verwijtbaar te laat is. Daarmee sluit het CBb aan bij de wettelijke bezwaar- en beroepstermijn. Als belangrijkste reden daarvoor geeft het CBB dat de in de rechtspraak ontwikkelde twee-weken-vuistregel bij belanghebbenden veelal niet bekend is.
Professionele rechtshulpverleners en andere bijstandsverleners
6. Voor professionele rechtshulpverleners blijft gelden dat diens handelen in beginsel voor risico van de indiener komt. Van een dergelijke professional mag meer worden verwacht rondom termijnbewaking: het gebruik van de mogelijkheid om een pro forma bezwaar- of beroepschrift in te dienen of inspanningen plegen om voorzieningen te treffen bij uitval of capaciteitstekort. Termijnoverschrijding zal om die reden doorgaans niet verschoonbaar zijn, heel bijzondere persoonlijke omstandigheden aan de kant van de professionele rechtshulpverlener daargelaten. De lat ligt hier dus hoger dan bij individuele burgers die zich niet door een professionele gemachtigde laten bijstaan. Voor andere (niet professionele) bijstandsverleners hanteert de bestuursrechter de contextuele ‘van-geval-tot-geval’-benadering.
Als verdere versoepeling wenselijk is, is de wetgever aan zet
Het CBb signaleert dat het bestaande wettelijk kader (artikel 6:11 van de Awb) de ruimte voor een minder strikte benadering bij verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen maar zeer beperkt toestaat. Het ontvankelijk achten van een te laat gemaakt bezwaar of ingesteld beroep is immers alleen maar mogelijk als redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest. Als verdere verruiming wenselijk is, dan is de wetgever aan zet om te bepalen dat en wanneer ook in andere gevallen moet of kan worden geconcludeerd dat sprake is van verschoonbaarheid.
Consultatie concept voorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie Awb
In dit verband signaleren wij dat in het concept voor het voorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie Awb is voorzien in een aanpassing van artikel 6:11 van de Awb. In de memorie van toelichting van het conceptwetsvoorstel dat kortgeleden in consultatie is gegaan, wordt opgemerkt dat (ook) het kabinet de verschoonbaarheidslat lager wil leggen en voldoende ruimte wil bieden aan bestuursorganen en bestuursrechters om recht te doen aan de menselijke maat en rekening te houden met het doenvermogen van betrokkene. Voorgesteld wordt om artikel 6:11 van de Awb als volgt te laten luiden:
“Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien:
a. het geschrift wegens bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen niet tijdig kon worden ingediend;
b. wegens andere redenen redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.”
In zijn 30-januari-uitspraken maakt het CBb onderscheid tussen bijzondere omstandigheden die de indiener betreffen en andere (meer externe) bijzondere omstandigheden. Afgaand op de voorgestelde nieuwe tekst van artikel 6:11 lijkt het kabinet die door het CBb aangebrachte rechtsverfijning te willen codificeren, zonder daaraan extra beoordelingsruimte toe te voegen. De toets blijft of redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Waar het CBb vaststelt dat de term ‘redelijkerwijs’ in artikel 6:11 van de Awb (enige) beoordelingsruimte laat, valt te verwachten dat de bestuursrechter zich in toekomstige geschillen zal moeten uitlaten over de ruimte die het ‘redelijkerwijs-niet-verzuim’-criterium laat voor maatwerkbeoordelingen. Onze verwachting is dat de nu gewezen grote kamer uitspraak ook het beginpunt zal zijn van verdere (rechterlijke) rechtsontwikkeling op dit punt.
Afsluitend: gevolgen voor de praktijk
De uitspraak van het CBb normeert met onmiddellijke ingang de wijze waarop de rechter en bestuursorganen de verschoonbaarheid van termijnoverschrijdingen moeten beoordelen. De gevalsgerichte maatwerkbeoordeling moet per direct worden toegepast. Dat geldt ook voor procedures waarin al in een eerdere fase (door het bestuursorgaan of een bestuursrechter) een oordeel is gegeven over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding.
Bestuursorganen en (secretariaten van) bezwaaradviescommissies doen er goed aan om ook deze nieuwe uitspraak over de versoepelde omgang met de dwingende termijnen voor het maken van bezwaar in hun werkzaamheden tot uitgangspunt te nemen.
Bron: CBb 30 januari 2024, ECLI:NL:CBB:2024:31 (en ECLI:NL:CBB:2024:32, ECLI:NL:CBB:2024:33, ECLI:NL:CBB:2024:34)
Zie ook ons eerdere blogbericht: Conclusie A-G Widdershoven: minder strenge koers bij verschoonbaarheid termijnoverschrijding
