Waar ging de zaak over?
Op 9 maart 2020 is een grote brand uitgebroken bij een bedrijf (hierna: het kunststofbedrijf) waar kunststof pallets, bakken en boxen worden schoongemaakt en verkocht. Bij de brand zijn onder andere kunststof pallets verbrand. Op 10 maart 2020 hebben toezichthouders van het Dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest (hierna: het waterschap) verontreiniging aangetroffen in de watergangen rondom het bedrijfsterrein. De toezichthouders hebben vastgesteld dat tijdens het blussen van de brand vervuild bluswater en vervuild gesmolten plastic in het oppervlaktewater rondom het bedrijfsterrein terecht is gekomen. In reactie op deze constatering heeft het waterschap op 11 maart 2020 zeer spoedeisende bestuursdwang toegepast. Het kunststofbedrijf heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit (hierna: het besteden besluit). Ruim twee jaar na de brand heeft het waterschap een kostenbeschikking genomen en daarmee het kunststofbedrijf bericht dat de kosten van de zeer spoedeisende bestuursdwang op haar worden verhaald. Het kunststofbedrijf heeft haar bezwaar tegen het bestreden besluit hierop aangevuld en is in bezwaar gegaan tegen de kostenbeschikking. Het waterschap heeft beide bezwaren ongegrond verklaard, waarna het kunststofbedrijf hiertegen in beroep is gegaan.
In het beroep draait het om twee aspecten: is er sprake van een overtreding, en zo ja, is het kunststofbedrijf dan de overtreder?
Allereerst de vraag of er sprake is van een overtreding. Aan het besteden besluit lag artikel 6.2 Waterwet ten grondslag. Dit artikel stelt – kort gezegd – dat het brengen van stoffen in een oppervlaktewaterlichaam zonder vergunning verboden is. Zo ook het door de brand vervuilde bluswater en het vervuild gesmolten plastic dat in de waterwegen rondom het bedrijfsterrein van het kunststofbedrijf terecht is gekomen. Het waterschap betoogt in beroep dat het naar vaste rechtspraak van de Afdeling, de grondslag van de toegepaste bestuursdwang in het verweerschrift mag aanvullen. Hierop voert het waterschap aan dat het kunststofbedrijf naast artikel 6.2 Waterwet ook artikel 6.8 Waterwet heeft geschonden door niet in overeenstemming te handelen met de in dat artikel neergelegde zorgplicht. Het kunststofbedrijf had na de brand in actie moeten komen en onmiddellijk de nodige maatregelen moeten nemen om verontreiniging van de bodem of oever door de schadelijke stoffen als gevolg van de brand te voorkomen, aldus het waterschap. Doordat het kunststofbedrijf dit niet heeft gedaan heeft zij aanvaard dat de overtreding bleef bestaan. Hierdoor is volgens het waterschap sprake van een overtreding van zowel artikel 6.2 als artikel 6.8 Waterwet. Het kunststofbedrijf bestrijdt dat de grondslag van de toegepaste bestuursdwang nog mag worden aangevuld.
Met betrekking tot de vraag of het kunststofbedrijf kan worden aangewezen als overtreder, brengen partijen een aantal punten naar voren. Zo voert het kunststofbedrijf aan dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt gezien de nieuwe jurisprudentielijn over het overtredingsbegrip van de Afdeling. Het kunststofbedrijf stelt in dat kader dat zij zelf geen vergunningsvoorschriften of andere wettelijke voorschriften heeft overtreden. Bovendien zou haar niet verweten kunnen worden dat er brand was en dat door het blussen door de brandweer het oppervlaktewater verontreinigd is geraakt. Het waterschap is daarentegen van mening dat het kunststofbedrijf wel als overtreder moet worden aangemerkt. De bluswerkzaamheden zouden aan het kunststofbedrijf kunnen worden toegerekend. Het blussen van de brand was immers dienstig aan de belangen van het kunststofbedrijf, aldus het waterschap. Hierbij is het volgens het waterschap tevens van belang dat het kunststofbedrijf niets heeft ondernomen om de verspreiding naar de omgeving van verontreinigde stoffen te beperken of voorkomen. Het waterschap betoogt dat juist een bedrijf dat werkt met gevaarlijke stoffen een zwaardere verantwoordelijkheid heeft om hier voorzichtig mee om te gaan.
Het oordeel van de rechtbank
Overtreding
De rechtbank buigt zich allereerst over de vraag of sprake is van een overtreding. De rechtbank gaat niet mee met het betoog van het waterschap en sluit zich aan bij het betoog van het kunststofbedrijf dat het waterschap de juridische grondslag van de bestuursdwang niet in beroep kan uitbreiden met artikel 6.8 Waterwet. De rechtbank overweegt dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) - met betrekking tot het beslissen op een bezwaarschrift - het mogelijk maakt om een besluit in volle omvang te heroverwegen. Deze heroverweging biedt de gelegenheid om fouten te herstellen, zo kan bijvoorbeeld een ander voorschrift aan een besluit ten grondslag worden gelegd. Dit kan echter alleen indien het feitencomplex dat ten grondslag ligt aan het oorspronkelijke besluit en de opgelegde last – in dit geval bestuursdwang - niet of niet te veel worden gewijzigd, aldus de rechtbank.
Naar het oordeel van de rechtbank vindt er een ingrijpende wijziging in het feitencomplex plaats als de grondslag van de toegepaste bestuursdwang wordt aangevuld met artikel 6.8 Waterwet. Voornamelijk waar het de voorkoming van verdere vervuiling door verspreiding betreft, oordeelt de rechtbank dat sprake is van een onaanvaardbare uitbreiding van de oorspronkelijke last. Waar het overtreden van artikel 6.2 Waterwet een actieve handeling ten tijde van het blussen van het kunststofbedrijf betreft, gaat het volgens de rechtbank bij de zorgplicht uit artikel 6.8 Waterwet om het verwijt dat het kunststofbedrijf te passief is geweest om verontreiniging te voorkomen. Het gaat hier volgens de rechtbank om het nalaten van maatregelen die een geheel ander karakter hebben dan het lozen zelf. Hier heeft het kunststofbedrijf zich in aanloop naar het opleggen van de last, noch in de bezwaarfase tegen kunnen verweren, aldus de rechtbank. De rechtbank richt zich bij de verdere beoordeling van het geschil dan ook op hetgeen in het kader van artikel 6.2 Waterwet is aangevoerd.
Overtreder
De rechter buigt zich in dat kader over de vraag of het kunststofbedrijf als overtreder van artikel 6.2 Waterwet kan worden gezien. Naar het oordeel van de rechter is dit niet het geval. De rechter legt daar het volgende aan ten grondslag.
Met ‘overtreder’ in de zin van artikel 5:1 Awb wordt diegene verstaan die de overtreding pleegt of medepleegt. Dit kan ook een rechtspersoon betreffen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is het hierbij gebruikelijk allereerst te kijken naar degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. In bepaalde gevallen kan de overtreding worden toegerekend aan iemand die de overtreding zelf niet feitelijk heeft begaan, maar wel verantwoordelijk kan worden gehouden.
De rechtbank besluit vervolgens om bij de beoordeling van het overtredersbegrip aansluiting te zoeken bij de strafrechtelijke criteria voor het daderschap van rechtspersonen. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening van een gedraging bij het strafrechtelijke overtredersbegrip is of “de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon”. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
- “het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
- de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
- de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
- de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.”
De rechtbank loopt deze omstandigheden af. De rechtbank stelt allereerst vast dat noch het kunststofbedrijf noch de werknemers van het kunststofbedrijf een overtreding hebben begaan. De fysieke handelingen die hier hebben geleid tot verontreiniging betreffen handelingen van de brandweer (bluswerkzaamheden). Het handelen van de brandweer kan naar het oordeel van de rechter niet worden toegerekend aan het kunststofbedrijf, omdat het kunststofbedrijf niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het ontstaan van de brand. Het feit dat er relatief kleine milieuovertredingen bij het kunststofbedrijf zijn geconstateerd met betrekking tot het verkeerd opslaan van gevaarlijke stoffen en gasflessen, brengt volgens de rechter geen ander oordeel met zich mee. Deze overtredingen kunnen namelijk niet met het ontstaan of de omvang van de brand in verband worden gebracht. Bovendien constateert de rechtbank dat er geen sprake was van een contractuele relatie tussen het kunststofbedrijf en de brandweer en dat het kunststofbedrijf de brandweer ook niet heeft opgeroepen om te komen blussen. Hoewel dit er niet aan in de weg staat om te concluderen dat de brandweer naast het algemeen belang ook werkzaam is geweest ten behoeve van het kunststofbedrijf, is dit volgens de rechtbank onvoldoende om te concluderen dat de handelingen van de brandweer aan het kunststofbedrijf moeten worden toegerekend.
Ten tweede stelt de rechtbank vast dat het blussen niet in de normale bedrijfsuitvoering of taakuitoefening van het kunststofbedrijf past. Ook is de rechtbank van oordeel dat het blussen van de brand wel dienstig was aan het kunststofbedrijf, maar dat niet kan worden gezegd dat het blussen als zodanig een rol speelt in de bedrijfsuitvoering of taakuitvoering van het kunststofbedrijf.
Tot slot is de rechtbank van oordeel dat het kunststofbedrijf niet de mogelijkheid had te kiezen of de verboden gedraging (bluswerkzaamheden) zouden worden uitgevoerd, waardoor het al dan niet aanvaarden van de verboden gedraging niet meer relevant is.
Al met al oordeelt de rechtbank dat het kunststofbedrijf niet aansprakelijk kan worden gehouden voor de bluswerkzaamheden en de daardoor ontstane vervuiling aan het oppervlaktewater. Er is naar het oordeel van de rechter niet aangetoond dat de bluswerkzaamheden in de sfeer van het kunststofbedrijf zijn verricht en daarom ook aan het kunststofbedrijf kunnen worden toegerekend. Dit maakt dat het kunststofbedrijf niet als overtreder kan worden aangemerkt, dat het bestuursorgaan daarom ten onrechte zeer spoedeisende bestuursdwang ten opzichte van het kunststofbedrijf heeft toegepast en dat dus ten onrechte is overgegaan tot kostenverhaal.
Conclusie Advocaat-Generaal Wattel: overtredersbegrip
Deze argumentatielijn van de rechtbank met betrekking tot het overtredersbegrip wijkt af van de voormalige jurisprudentielijn van de Afdeling waarin werd aangenomen dat er risicoaansprakelijkheid bestond voor degene ten behoeve van wie door de brandweer werd geblust (zie bijv. de uitspraak over de brand bij Chemie-Pack, ECLI:NL:RVS:2014:102). Deze risicoaansprakelijkheid behelsde dat wanneer brand was uitgebroken bij een bedrijf en met het bluswater van de brandweer schadelijke stoffen in het oppervlaktewater terecht waren gekomen, het bedrijf als overtreder werd aangemerkt, ook indien het bedrijf niet tekortgeschoten was in maatregelen ter voorkoming van de brand. Hierdoor konden de kosten van spoedbestuursdwang (saneren van de omgeving) op het bedrijf worden verhaald, ongeacht of het bedrijf invloed had op de brand of het handelen van de brandweer.
De rechtbank neemt met haar oordeel expliciet afstand van deze ‘bluswaterrechtspraak’ en zoekt, zo volgt uit de uitspraak, aansluiting bij de conclusie van de staatsraad A-G mr. P.J. Wattel van 15 februari 2023 (zie hier de conclusie van A-G Wattel). In deze conclusie roept A-G Wattel op tot nuancering van de bluswaterrechtspraak. Naar zijn mening moet de rechter met het begrip ‘overtreder’ in het bestuursrecht aansluiten bij het begrip ‘functioneel daderschap’ in het strafrecht (zie het Drijfmestarrest van 21 oktober 2003), omdat – kort gezegd - de wetgever dat zo heeft beoogd door uit te gaan van een uniform overtredersbegrip voor alle sancties (zowel herstelsancties als bestraffende sancties). Dit heeft tot gevolg dat er geen risicoaansprakelijkheid kan worden gehanteerd op de wettelijke omschrijving van de overtreding. Als de bewijslast bij een bestuurlijke boete immers op het bestuursorgaan rust, en herstelsancties en strafsancties hetzelfde overtredersbegrip behoren te hanteren, dan zal de bewijslast bij een herstelsanctie als bestuursdwang ook bij het bestuursorgaan moeten liggen. Met andere woorden, het bestuursorgaan moet – gezien het legaliteitsbeginsel – een adequate wettelijke bepaling aan zijn last onder bestuursdwang ten grondslag leggen én ook kunnen bewijzen dat aan deze wettelijke delictsgedraging is voldaan (zelf of functioneel), aldus A-G Wattel. In het geval van verontreiniging van oppervlaktewater door bluswerkzaamheden door de brandweer zou dus door het bestuursorgaan moeten worden aangetoond dat het bedrijf waar de brand is uitgebroken wettelijke bepalingen heeft geschonden (zelf of functioneel) waardoor zij als overtreder kan worden aangemerkt, bijvoorbeeld doordat het bedrijf geen maatregelen heeft genomen om een brand te voorkomen of de gevolgen ervan op voorhand te beperken (schending zorgplicht) of vergunningsvoorwaarden heeft overtreden.
A-G Wattel erkent echter ook dat uniformiteit van het overtredersbegrip kan leiden tot maatschappelijk ongewenste situaties. Zo kan het voorkomen dat kosten van bestuursdwang niet op een bedrijf verhaald kunnen worden waar dit wel gewenst is. Denk hierbij aan situaties waarin het voor het bestuursorgaan niet goed mogelijk is om te bewijzen dat een bedrijf wettelijke bepalingen heeft geschonden. Hoe zal een bestuursorgaan bijvoorbeeld moeten aantonen dat een bedrijf onvoldoende zorg heeft betracht om een brand op haar perceel te voorkomen? Dit vergt vergaand onderzoek, waarbij veelal relevante feitelijke informatie niet (op voorhand) beschikbaar is voor het bestuursorgaan. Naar mening van A-G Wattel is het echter niet aan de rechter, maar aan de wetgever om deze ongewenste consequenties van de toepassing van een uniform overtredersbegrip op te lossen.
Relevantie voor de praktijk
Het is aannemelijk dat deze uitspraak relevant is voor de praktijk. De uitspraak zal van invloed zijn op de (milieu)handhaving. Wij weten niet of in hoger beroep is gegaan. Alleen al voor de ontwikkeling van de rechtspraktijk zou dit van belang zijn.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 1 december 2023, ECLI:NL:RBNNE:2023:5111.
