De ontheffing
Het ree is een nationaal beschermde soort, opgenomen op de lijst van zoogdieren in onderdeel A van de bijlage die hoort bij artikel 3.10, lid 1, aanhef en onder a, Wnb. Afschot van reeën is daardoor verboden zonder ontheffing. De FBE Flevoland heeft daarom een ontheffing aangevraagd om af te wijken van dit beschermingsregime, in het belang van de verkeersveiligheid. Aan de aanvraag ligt een aantal ecologische stukken ten grondslag, waaronder het Faunabeheerplan Grote Hoefdieren 2024 – 2028, het Faunabeheerplan Flevoland 2019 – 2023 en het Aanbevelingsrapport ter vermindering van aanrijdingen met reeën in Flevoland (het Aanbevelingsrapport).
GS verleende deze ontheffing op 14 december 2023 aan de FBE Flevoland, omdat de ontheffing volgens GS voldoet aan drie voorwaarden die volgen uit artikel 3.10 en 3.8, lid 5, Wnb. Die voorwaarden zijn, kort gezegd, i) er is sprake van in de wet genoemde belangen (noodzaak), ii) er is geen andere bevredigende oplossing, en iii) de gunstige staat van instandhouding komt niet in het geding.
- De verkeersveiligheid is onderdeel van de openbare veiligheid, een belang dat wordt genoemd in artikel 3.8, lid 5, sub 3, Wnb. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een uitspraak van 27 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3976) bepaald dat bij een zogenoemd valwildpercentage van hoger dan 5% kan worden aangenomen dat de verkeersveiligheid in het geding is. Het valwildpercentage is de landelijke populatie reeën, afgezet tegen het aantal aanrijdingen. Wat ook van dit percentage zij, GS hechtten er vooral waarde aan om in absolute cijfers uit te drukken dat de verkeersveiligheid in het geding is. Met meer dan één aangereden ree per dag is dit volgens GS een logische conclusie. Daar komt nog bij dat het verlagen van de populatie reeën door afschot helpt om het aantal aanrijdingen te verminderen, uit de stukken die aan de aanvraag ten grondslag zijn gelegd volgt namelijk dat er sprake is van een positieve relatie tussen het aantal reeën en het aantal aanrijdingen. Minder reeën betekent dan ook minder aanrijdingen.
- Er is geen andere bevredigende oplossing dan afschot. GS heeft twee soorten alternatieven onderzocht: het reguleren van de populatieomvang (anders dan door middel van afschot) en preventieve (lokale) maatregelen die het risico op aanrijdingen met reeën verkleinen zonder daarnaast afschot te plegen. Deze oplossingen zijn niet voldoende bevredigend gebleken om het aantal aanrijdingen te verlagen.
- De gunstige staat van instandhouding is niet in het geding. Aan de ontheffing is een doelstand van 2.690 reeën gekoppeld. Met deze doelstand staat vast dat reeën in een gunstige staat van instandhouding blijven.
Voor het duiden van de uitspraak hieronder is het van belang om alvast op te merken dat artikel 3.10, lid 2, Wnb bepaalt dat de belangen die genoemd zijn in artikel 3.5, lid 5, Wnb – en waarvoor de ontheffing is verleend – van overeenkomstige toepassing zijn. Artikel 3.8, lid 5, Wnb staat echter in de paragraaf genaamd “Beschermingsregime soorten Habitatrichtlijn”, terwijl het ree geen soort is die door (een bijlage bij) de Habitatrichtlijn is aangewezen. Deze omstandigheid heeft kennelijk de vraag in het leven geroepen of dit nu betekent dat een ontheffing als de onderhavige getoetst moet worden aan het strenge beschermingsregime voor Habitatrichtlijnsoorten.
De rechtbank Midden-Nederland heeft zich met name gebogen over de vraag waar de toets aan de in de wet genoemde noodzaak en de andere bevredigende oplossingen aan moet voldoen – en wat het van overeenkomstige toepassing zijn van artikel 3.8, lid 5, Wnb hierin betekent. De gunstige staat van instandhouding van het ree werd in dit geval niet bestreden, en wordt dan ook niet besproken in dit blog.
Uitspraak rechtbank Midden-Nederland
Hieronder belichten we de meest opvallende overwegingen van de rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2025.
Algemeen
De rechtbank stelt vast dat een bevoegd gezag beoordelingsruimte heeft bij de manier waarop zij bepaalt of een ontheffing nodig is ter bescherming van een belang uit de Wnb, én bij het beantwoorden van de vraag of er geen andere bevredigende oplossing is. Deze beoordelingsruimte leidt er volgens de rechtbank toe dat een rechter moet beoordelen of de manier waarop invulling is gegeven aan de beoordelingsruimte goed is onderbouwd. Verder overweegt de rechtbank dat artikel 3.10, lid 2, Wnb weliswaar artikel 3.8, lid 5, Wnb van overeenkomstig toepassing verklaart, maar dat hierdoor geen sprake is Habitatrichtlijnconforme toetsing. De wetgever heeft er niet voor gekozen om de werkingssfeer van het Unierecht rechtstreeks van toepassing te verklaren op deze soort, aldus de rechtbank. Ook geeft de rechtbank, kort samengevat, aan dat de verdere systematiek van de Wnb erop wijst dat ervoor gekozen is om voor nationaal beschermde soorten een beschermingsregime te kiezen dat parallel loopt aan het beschermingsregime van Habitatrichtlijnsoorten en Vogelrichtlijnsoorten.
Deze interpretatie van de rechtbank Midden-Nederland lijkt logisch en navolgbaar, ook gelet op de parlementaire stukken die ten grondslag liggen aan de Wnb. Het van overeenkomstige toepassing verklaren van artikel 3.8, lid 5, Wnb heeft dus slechts tot gevolg dat de norm van toepassing is, voor de invulling van die norm moet worden aangesloten bij het beschermingsregime dat geldt voor nationaal beschermde soorten.
Wettelijk belang (noodzaak)
De rechtbank oordeelt dat GS voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het verminderen van de populatie reeën bijdraagt aan het belang van de verkeersveiligheid. Met de verwijzingen naar de faunabeheerplannen en het Aanbevelingsrapport is voldoende onderbouwd dat er een positieve relatie bestaat tussen de omvang van de reeënpopulatie en het aantal aanrijdingen. Ook geeft de rechtbank aan dat zij de stelling, dat de populatie reeën verder zal toenemen als er niet langer wordt ingegrepen, kan volgen.
Verder besteedt de rechtbank aandacht aan het hiervoor genoemde valwildpercentage. De rechtbank overweegt dat GS uitdrukkelijk heeft verklaard dat zij zich niet enkel heeft gebaseerd op het in de rechtspraak gehanteerde percentage van 5%. Zij is uitgegaan van de berekende valwildpercentages over de jaren 2019 tot en met 2023, die allemaal ruim boven de 10% lagen. Met die percentages en het gegeven dat sprake is van gemiddeld meer dan één aanrijding per dag, hebben GS voldoende onderbouwd dat de verkeersveiligheid in gevaar is, aldus de rechtbank. Dit lijkt ons in lijn met de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2019, maar biedt ook ruimte voor het werken met absolute cijfers. Het is, daarnaast, interessant om te bezien hoe dit uitpakt als er sprake is van een valwildpercentage van lager dan 5%.
Tot slot merkt de rechtbank op dat GS terecht gesteld hebben dat de aard en de ernst van de aanrijding er niet toe doet, omdat er immers altijd het gevaar bestaat dat een voertuig bij een plotselinge aanwezigheid van het ree op of nabij de weg een onbeheerste uitwijkmanoeuvre uitvoert, zoals GS ook onder de aandacht hebben gebracht. Deze overweging is volgens ons interessant omdat soms wordt gesteld dat een ree een relatief klein en licht dier is, dat aanrijdingen met reeën daardoor niet ernstig kunnen zijn en dat de schade aan het voertuig beperkt zou blijven tot blikschade. Een dergelijke invulling van het wettelijk belang, die de aard van de schade centraal stelt is volgens ons niet in lijn met een toetsing aan het belang van de openbare veiligheid.
Andere bevredigende oplossingen
De rechtbank geeft duidelijk aan hoe de vraag of er andere bevredigende oplossingen zijn moet worden beantwoord. Het bevoegd gezag moet “aannemelijk maken dat andere maateregelen niet of onvoldoende tot het beoogde resultaat van minder aanrijdingen leiden of om andere reden praktisch niet uitvoerbaar of wenselijk zijn”. In deze beoordeling:
- Mag de effectiviteit van een maatregel worden betrokken. Als op voorhand vaststaat dat een maatregel zinloos of kansloos is, dan hoeft deze maatregel niet eerst te worden ingezet en onderzocht voordat kan worden vastgesteld dat een oplossing niet voldoende bevredigend is, en;
- Hoeven niet eerst alle alternatieve maatregelen getroffen te zijn, voordat mag worden overgegaan tot afschot.
De rechtbank stelt vast dat de ontheffing op zichzelf weinig tot geen informatie geeft over of andere bevredigende maatregelen zijn ingezet en, als deze zijn ingezet, tot welk resultaat ze hebben geleid. In het Aanbevelingsrapport worden de voor- en nadelen van een aantal maatregelen wél benoemd. De rechtbank geeft hierover ook nog aan dat het relevant is dat GS niet alle (politieke) besluitvorming die benodigd zou zijn voor verschillende maatregelen in de hand heeft.
De rechtbank komt tot de conclusie dat GS voldoende heeft onderbouwd dat het inzetten van een aantal maatregelen niet of onvoldoende effectief blijkt, een aantal maatregelen (financieel) niet uitvoerbaar is en weer andere niet wenselijk zijn vanwege de impact op het landschap of op het verkeer.
Deze overwegingen van de rechtbank bieden naar onze mening mooie handvatten voor de manier waarop naar andere bevredigende oplossingen moet worden gekeken in de praktijk.
Omgevingswet
Onze verwachting is dat over het toetsingskader voor activiteiten met betrekking tot dieren of planten in het wild, opgenomen in Afdeling 11.2 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) minder onduidelijkheid zal ontstaan dan bij ontheffingen op grond van de Wnb. De toetsingskaders voor omgevingsvergunningen voor flora- en fauna-activiteiten Vogelrichtlijnsoorten (paragraaf 11.2.2), Habitatrichtlijnsoorten (paragraaf 11.2.3) en andere soorten (waaronder het ree) (paragraaf 11.2.4) zijn namelijk strikt gescheiden. Hierdoor is het nog duidelijker dat er geen sprake zou moeten zijn van Habitatrichtlijnconforme toepassing.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 25 maart 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:1242.
