Waar ging de zaak over?
Een stichting houdt runderen, varkens en schapen van bijzondere rassen. De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft in de afgelopen jaren herhaaldelijk geconstateerd dat de stichting het Besluit houders van dieren (Bhd) overtreedt. Naar aanleiding daarvan heeft de NVWA meermaals bestuursrechtelijke herstelsancties opgelegd en is de stichting ook strafrechtelijk vervolgd.
De zaak ECLI:NL:CBB:2024:823 is één van de drie zaken waarop de uitspraak van het College ziet. De NVWA constateert in deze zaak dat de stichting op één van haar locaties wederom bepalingen uit het Bhd overtreedt. De op de locatie aanwezige runderen hebben geen plek om te schuilen tegen slechte weersomstandigheden en kunnen nergens droog en schoon liggen. Verder krijgen de dieren hun voer niet op een juiste wijze aangeboden. Het voer raakt namelijk besmeurd doordat de dieren erin kunnen liggen en zich erin kunnen ontlasten.
Wegens deze overtredingen heeft de minister op 6 februari 2021 een last onder bestuursdwang opgelegd aan de stichting. Om te voorkomen dat de NVWA overgaat tot toepassing van bestuursdwang, moet de stichting de omstandigheden van de dieren verbeteren.
De stichting heeft daartegen bezwaar gemaakt, waarna de minister dit bezwaar ongegrond heeft verklaard. Nu de stichting de overtredingen in de tussentijd niet heeft hersteld, heeft de NVWA door feitelijk handelen zelf ingegrepen waarna de kosten van de bestuursdwangtoepassing op de stichting zijn verhaald. Tegen zowel het besluit op bezwaar als tegen de invorderingsbeschikking heeft de stichting in eerste en enige aanleg beroep ingesteld bij het Cbb.
Standpunt van de stichting
De stichting betwist de overtredingen. Volgens haar zijn de runderen van een ras dat goed bestand is tegen weersinvloeden. De dieren kunnen in alle omstandigheden buiten staan en hebben geen schuilplek nodig. Bovendien was er op één van de locaties wel degelijk voldoende beschutting, namelijk van het bos aan de overzijde van de sloot. Ten aanzien van het voer stelt de stichting dat de verwijten van de minister gaan over het aanbieden van het voer, terwijl de bepaling uit het Bhd ziet op de kwaliteit van het voer. De aangeboden voeding zelf is geschikt en gezond, zodat een overtreding zich volgens de stichting niet voordoet.
De stichting voert daarnaast aan dat de minister het rechtszekerheidsbeginsel heeft geschonden, omdat zij de voorgaande winter op dezelfde locaties ook runderen buiten hield. Toen heeft de minister niet handhavend opgetreden. De stichting mocht er daarom van uitgaan dat de wijze van houden van runderen in overeenstemming is met de geldende regels.
Verder vindt de stichting de opgelegde last onrechtmatig omdat deze onduidelijk, niet noodzakelijk en te onbepaald is. Wat betreft de onbepaaldheid stelt de stichting niet alleen dat de minister algemeen geldende normen uit het Bhd als last heeft opgelegd (zie r.o. 3.2), maar ook dat de last ten onrechte ziet op álle runderen, gehouden op álle locaties van de stichting. De opgelegde maatregelen zijn daarmee zodanig algemeen en vaag geformuleerd, dat het voor de stichting onduidelijk was op welke wijze kon worden voldaan aan de last. Bovendien gingen de maatregelen verder dan nodig was om de overtredingen te doen eindigen.
Hoe oordeelt het Cbb?
In zijn inhoudelijke beoordeling begint het College met de vraag of de stichting de overtredingen van het Bhd heeft begaan en beantwoordt die vraag bevestigend. De stichting heeft onvoldoende onderbouwd dat de runderen werkelijk bestand zijn tegen slechte weeromstandigheden en dat er voldoende beschuttingsmogelijkheden aanwezig zijn. Dat het voer aanvankelijk geschikt en gezond was, neemt bovendien niet weg dat het voer na besmeuring met modder, mest en urine niet langer geschikt en gezond is. De NVWA heeft de overtredingen terecht vastgesteld en kon dus tot handhaving overgaan.
Verder vindt het College niet dat de minister in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandhaafd. Er is immers niet gebleken dat de situatie tijdens de controle identiek was aan die in eerdere jaren. Dat in voorgaande jaren geen overtredingen zijn geconstateerd, betekent bovendien niet dat de NVWA later geen overtredingen meer kan constateren.
Daarmee resteert de vraag of de minister de last onder bestuursdwang rechtmatig heeft opgelegd. Het College grijpt daarbij terug op een eerdere uitspraak van 28 mei 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:219) waarin het heeft geoordeeld dat ‘maatregelen uit een last in voldoende mate moeten zijn toegespitst op de dieren en locaties ten aanzien waarvan een overtreding is geconstateerd.’ In de onderhavige zaak heeft de minister gelast dat de stichting herhaling van overtreding moet voorkomen ‘voor alle runderen’ die gehouden worden ‘op alle locaties’. Het rapport van bevindingen bevat echter geen concrete aanwijzingen voor de conclusie dat de stichting de overtredingen ook op andere locaties pleegde dan die waar de NVWA heeft gecontroleerd. Het College is daarom van oordeel dat de last te ruim is geformuleerd en onvoldoende in verband staat met de geconstateerde overtredingen.
Daarom vernietigt het College het besluit voor zover de minister in dat besluit de bezwaren van de stichting tegen de rechtmatigheid ongegrond heeft verklaard. De last onder bestuursdwang wordt herroepen voor zover die last betrekking heeft op andere locaties dan die waar de overtredingen zijn geconstateerd.
Relevantie voor de praktijk
Uit de uitspraak van het College volgt dat bestuursorganen hun last voldoende moeten toespitsen op de concrete situatie die zich voordoet. De achterliggende gedachte is dat een overtreder duidelijk moet weten wat de overtreding is en hoe hij die kan opheffen. Voor bestuursorganen geldt dus dat een duidelijk ingekaderde en meer bepaalde last steviger staat.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 12 november 2024, ECLI:NL:CBB:2024:823.
