Waar ging de zaak over?
Het college van burgemeesters en wethouders van Vlieland heeft aan Strandhotel Seeduyn een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een nieuw strandpaviljoen. Na realisatie is de eigendom van het strandpaviljoen overgedragen van het strandhotel aan Badhuys Vlieland Beheer en Badhuys Vlieland Exploitatie (Badhuys Vlieland). Het strandpaviljoen is gebouwd op een platform op meerpalen, waarvan het niet-bebouwde gedeelte grotendeels in gebruik is als terras. In 2017 is op een gedeelte van het terras een constructie met een verstelbaar lamellendak gerealiseerd. De lamellen zijn roteerbaar en verschuifbaar, waardoor de ruimte eronder geheel of gedeeltelijk overdekt kan worden. Op een zeker moment constateert een gemeentelijk toezichthouder dat het lamellendak wordt geplaatst. Voor dit dak ontbreekt echter de daartoe vereiste omgevingsvergunning. Overleg tussen het college en het strandhotel leidde niet tot overeenstemming. Tijdens een tweede, latere controle constateert een toezichthouder dat de overkapping ongewijzigd in gebruik is en de ruimte eronder is ingericht.
Het college legt vervolgens in twee besluiten aan Strandhotel Seeduyn en Badhuys Vlieland een last onder dwangsom op die inhoudt dat Strandhotel Seeduyn en Badhuys Vlieland de terrasoverkapping dienen te verwijderen en verwijderd dienen te houden. Daarbij wordt onder meer naar het controleverslag verwezen en wordt verder gesproken van “een constructie voorzien van lamellen die dienst kan doen als zonwering, maar ook als overkapping.” In het besluit wordt verder gesproken over een overkapping. Beide ondernemingen dienen bezwaar in tegen deze besluiten. In de stukken benoemen zij dat het hier gaat om een (vergunningvrij) zonnescherm en niet om een terrasoverkapping.
Het college heeft in bezwaar de aan Strandhotel Seeduyn opgelegde last onder dwangsom herroepen. De last onder dwangsom die aan Badhuys Vlieland is gericht, is in stand gebleven. Het college gaat vervolgens over tot invordering van de door Badhuys Vlieland verbeurde dwangsommen. Badhuys Vlieland gaat in beroep bij de rechtbank.
Oordeel rechtbank
De rechtbank overweegt dat het college weliswaar bevoegd is om handhavend op treden tegen Badhuys Vlieland vanwege het ontbreken van de vereiste vergunning, desalniettemin oordeelt de rechtbank dat de last zodanig onduidelijk is dat er strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de last op meerdere manieren kan worden uitgelegd, waardoor niet helder is of aan de last kan worden voldaan door enkel de lamellen uit de terrasoverkapping te verwijderen, of dat juist de hele overkappingsconstructie weg moet. Bovendien verwijst de rechtbank naar de verklaring van Badhuys Vlieland op de zitting dat uit telefonisch contact met de verantwoordelijke wethouder is gebleken dat het verwijderen van de lamellen uit de terrasoverkapping afdoende was. Dit terwijl het college ter zitting heeft benadrukt dat de opgelegde last de verwijdering van de gehele terrasoverkapping betreft, inclusief de ombouw van het terras.
Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en stelt hoger beroep in.
Het oordeel van de Afdeling
In eerdere jurisprudentie heeft de Afdeling overwogen dat het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd moet zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. Het college stelt dat in dit geval voldoende duidelijk is waarnaar wordt verwezen met de term ‘terrasoverkapping’, aangezien de geplaatste constructie in haar volle omvang moet worden beschouwd en functioneel en bouwkundig onlosmakelijk met elkaar is verbonden. Het enkel verwijderen van de lamellen is naar het oordeel van het college dan ook niet afdoende om aan de last te voldoen. De Afdeling gaat mee met de redenering van het college en benadrukt daarbij dat de constructie in zijn geheel ook in één keer is gebouwd. Het zou volgens de Afdeling voor Badhuys Vlieland dan ook duidelijk genoeg moeten zijn wat zij had moeten doen om de overtreding te beëindigen, waardoor er geen sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Het feit dat Badhuys Vlieland de constructie een zonnescherm noemt en het verwijderen van de lamellen daarom voldoende acht om de constructie niet langer als overkapping te zien doet volgens de Afdeling niets af aan dit oordeel, aangezien de constructie zonder de lamellen niet kan functioneren als zonwering. Ook de opmerking van de wethouder en het feit dat de stalen elementen kunnen worden gebruikt om een stoffen doek als zonwering te kunnen aanbrengen leidt niet tot een ander oordeel, aldus de Afdeling. In de last zelf is voldoende duidelijk dat de hele overkapping weg moet.
Belang voor de praktijk
Indien een bestuursorgaan in het kader van handhaving een last onder dwangsom oplegt, dient de beschreven last voldoende duidelijk en concreet te zijn geformuleerd. Over de vraag of een last wel of niet voor meerdere uitleg vatbaar is kan in de praktijk echter worden gediscussieerd. Ook als de verantwoordelijk wethouder aan de telefoon anders verklaart: indien de last voldoende duidelijkheid verschaft is deze voldoende rechtszeker.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3880.
