De rechtbank Amsterdam heeft op 22 februari jl. geoordeeld dat de omzetting van exploitatievergunningen voor de Amsterdamse passagiersvaart van onbepaalde tijd naar bepaalde tijd in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn en artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De uitspraken illustreren de juridische beoordeling waarvoor overheden zich gesteld zien bij de overgang naar een nieuw vergunningstelsel en de omzetting van oude vergunningen die in het verleden zijn uitgegeven voor onbepaalde tijd.
Het college van burgemeesters en wethouders van Amsterdam heeft besloten dat er vanaf 2024 een volumebeleid voor de passagiersvaart moet worden ingevoerd. Volgens het college staat de leefbaarheid in de stad onder druk vanwege de grote bezoekersaantallen en moet er een nieuwe balans worden gevonden tussen voorzieningen voor bezoekers en bewoners. Vanaf 2024 worden er maximaal 550 exploitatievergunningen voor passagiersvaartuigen verstrekt. Alle oude vergunningen voor onbepaalde tijd worden omgezet naar vergunningen voor bepaalde tijd. Het college stelt dat deze omzetting verplicht is, omdat er sprake is van een vergunningenplafond in de zin van artikel 11 van de Dienstenrichtlijn. Verschillende reders hebben bij de rechtbank Amsterdam beroep ingesteld tegen de besluiten van het college.
Vervolgens overweegt de rechtbank dat het aanbieden van passagiersvaart onder de Dienstenrichtlijn valt en dat zodoende getoetst moet worden of de omzetting in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn. Volgens de rechtbank valt het behoud van leefbaarheid onder de bescherming van het stedelijk milieu, hetgeen in artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn expliciet als dwingende reden van algemeen belang wordt genoemd. Dat het in eerdere jurisprudentie slechts is gegaan over bescherming van de leefbaarheid in de context van ruimtelijke ordening, doet daar niet aan af. Volgens de rechtbank heeft het college voldoende aangetoond dat de leefbaarheid in de stad onder druk staat wegens de vele voorzieningen gericht op bezoekers.
Naar het oordeel van de rechtbank is het volumebeleid geschikt om de leefbaarheid in de stad te beschermen. Het college heeft een divers pakket van maatregelen getroffen om de balans tussen voorzieningen voor bezoekers en bewoners in evenwicht te houden. Volgens de rechtbank wordt het doel met deze aanpak op coherente wijze nagestreefd, omdat de aantasting van de leefbaarheid een veelkoppig monster is dat op vele gebieden dient te worden aangepakt. Het betrekken van de gehele passagiersvaart is ook coherent en systematisch, aangezien er sprake is van een afgebakende groep en ter zitting is gebleken dat er binnen de passagiersvaart niet altijd een eenduidig onderscheid kan worden gemaakt.
De rechtbank overweegt dat het volumebeleid de nagestreefde doelen niet zelfstandig hoef te verwezenlijken. Een maatregel slaagt al voor de evenredigheidstoets als het daaraan bijdraagt. Volgens de rechtbank heeft het college redelijkerwijs kunnen concluderen dat het doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Het maximeren van het aantal vergunningen is een effectieve maatregel en grijpt het minst in op de bedrijfsvoering van de reders. De door de reders voorgestelde alternatieven, zoals het beperken van het aantal vaarbewegingen of een nieuwe vergunningstelsel voor nieuwe toetreders, halen niet hetzelfde effect. Daarmee concludeert de rechtbank dat het volumebeleid in overeenstemming is met de Dienstenrichtlijn.
De reders voeren tevens aan dat de overgangstermijn te kort is, waardoor geen sprake is van een fair balance in de zin van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank wijst erop dat het college bij het bepalen van de overgangstermijn een aantal flankerende maatregelen heeft getroffen om de nadelige gevolgen voor de reders te beperken. Zo worden de oude exploitatievergunningen in vier tranches omgezet en gerangschikt op uitgiftedatum, waarbij het uitgangspunt geldt dat de oudste vergunningen het eerste aflopen. Verder is het aantal vergunningen dat per reder afloopt per segment en per tranche gemaximeerd. Wanneer een reder meerdere vergunningen heeft, zullen die dus niet in één keer aflopen. Tevens biedt het college de mogelijkheid van nadeelcompensatie.
De rechtbank oordeelt dat het college met de geboden overgangstermijn haar beoordelingsruimte niet heeft overschreden en een fair balance heeft getroffen tussen het algemeen belang en het fundamentele recht van eigendom van de reders. De rechtbank oordeelt dan ook dat de overgangstermijn in het algemeen volstaat en verklaart de beroepen ongegrond.
De gemeente Amsterdam is in deze procedure bijgestaan door Jannetje Bootsma, Sandra van Heukelom, Bob Jaasma en Maartje de Wit.
Bron: Rechtbank Amsterdam 22 februari 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:563
