Waar ging de zaak over?
De staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (nu: Klimaat en Groene Groei) verleende aan Hoogweg Aardwarmte B.V. meerdere omgevingsvergunningen ten behoeve van aardwarmtewinning in Luttelgeest. Het ging daarbij onder meer om vergunningen voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting of mijnbouwwerk; voor de uitbreiding van het bestaande mijnbouwwerk met zeven nieuwe putten en voor de wijziging van de oorspronkelijke oprichtingsvergunning. Omdat Hoogweg Aardwarmte B.V. de aanvragen vóór 1 januari 2024 had ingediend, bleven de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de Crisis- en herstelwet (Chw) van toepassing op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, Invoeringswet Omgevingswet.
Het college van gedeputeerde staten van Overijssel was het niet eens met de door de staatssecretaris aan Hoogweg Aardwarmte B.V. verleende omgevingsvergunningen vanwege de vrees voor een te hoge stikstofuitstoot en stelde daarom beroep in bij de rechtbank Overijssel.
Oordeel rechtbank
De rechtbank (Rb. Overijssel 25 mei 2022, ECLI:NL:RBOVE:2022:1543) achtte het college ontvankelijk en verklaarde de beroepen gegrond. Daarbij oordeelde de rechtbank dat het zogenoemde ‘procedeerverbod’ van artikel 1.4 Chw buiten toepassing zou moeten blijven.
Volgens artikel 1.4 Chw kon, in afwijking van art. 8:1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) een niet tot de centrale overheid behorend publiekrechtelijke rechtspersoon of bestuursorgaan geen beroep instellen tegen een besluit van een centraal bestuursorgaan, als dat besluit niet tot die rechtspersoon of dat bestuursorgaan is gericht. Art. 1.4 Chw maakte deel uit van afdeling 2 van hoofdstuk 1 Chw, die uitsluitend procesrechtelijke en besluitvormingsversnellende voorzieningen bevatte voor de in bijlage I en II Chw genoemde categorieën ruimtelijke en infrastructurele projecten. Het procedeerverbod diende dat doel door in elke geval één specifieke bron van vertraging weg te nemen: procedures van de ene overheid tegen besluiten van de andere overheid.
De rechtbank was van oordeel dat toepassing van het procedeerverbod in strijd was met het Verdrag van Aarhus en met de rechtspraak na het arrest HvJ EU 14 januari 2021, ECLI:EU:C:2021:7 (Varkens in Nood), zoals uitgewerkt in ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786).
Het Verdrag van Aarhus geeft volgens de rechtbank burgers en organisaties in artikel 9, tweede lid, immers het recht om naar de rechter te stappen in zaken die milieu informatie betreffen. In de hierboven genoemde rechtspraak is - kort gezegd - geoordeeld dat het recht op toegang tot de rechter niet afhankelijk mag worden gesteld van deelname aan de (uniforme openbare) voorbereidingsprocedure. Zoals wel het gevolg is van toepassing van het huidige artikel 6:13 van de Awb.[1] Door overheden te verbieden in beroep te gaan tegen besluiten op basis van de Chw, zou hun recht op toegang tot de bestuursrechter volgens de rechtbank Overijssel beperkt worden, ook als ze al waren betrokken bij de voorbereidingsprocedure van een besluit. De rechtbank acht artikel 9 van het Verdrag van Aarhus en deze rechtspraak van betekenis voor het antwoord op de vraag of artikel 1.4 van de Chw aan het college mag worden tegengeworpen, omdat het uitsluiten van het beroepsrecht nog verder gaat dan het beperken ervan op grond van artikel 6:13 van de Awb.
Het college van gedeputeerde staten van Overijssel was volgens de rechtbank kortom bevoegd om beroep in te stellen tegen de vergunningen. De rechtbank vernietigde daarop de vergunningen en droeg de staatssecretaris op om nieuwe besluiten te nemen.
Tegen die uitspraak stelden zowel de staatssecretaris van Klimaat en Groene Groei als Hoogweg Aardwarmte B.V. hoger beroep in. De kern van het hoger beroep was dat de rechtbank volgens de staatssecretaris en Hoogweg Aardwarmte ten onrechte voorbij was gegaan aan het procedeerverbod uit artikel 1.4 Chw.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling bestuursrechtspraak oordeelt anders dan de rechtbank. Volgens de Afdeling is het procedeerverbod zoals neergelegd in artikel 1.4 Chw voor lagere overheden, niet in strijd met het Verdrag van Aarhus. De rechtbank heeft artikel 1.4 Chw ten onrechte buiten toepassing gelaten aan de hand van een onjuiste verwijzing naar het Varkens in Nood-arrest en de daaropvolgende jurisprudentie, aldus de rechtbank.
Procedeerverbod niet in strijd met Verdrag van Aarhus
De Afdeling leest artikel 9, tweede lid, Verdrag van Aarhus zo dat het verdrag bepaalt dat elke verdragspartij of lidstaat toegang tot een rechterlijke instantie moet waarborgen voor leden van het betrokken publiek bij bepaalde milieubesluiten, maar niet voorschrijft dat die toegang per se via de bestuursrechter moet verlopen. De woorden in artikel 9, tweede lid, over onder meer “bestuursprocesrecht” en een “bestuursrechtelijke instantie” betekenen volgens de Afdeling niet dat uitsluitend de bestuursrechter Aarhus-besluiten mag toetsen. De bestuursrechtelijke instantie wordt daarin alleen aangehaald als een mogelijke instantie voor het beslissen in een herzieningsprocedure als bedoeld in dat artikel. Het verdrag laat de inrichting van de rechtsbescherming in zoverre aan de nationale rechtsorde. Volgens de Afdeling is effectieve rechtsbescherming voor het college gewaarborgd, omdat het college zich tot de burgerlijke rechter kan wenden. Dat past bij het algemene uitgangspunt dat de burgerlijke rechter als restrechter kan optreden wanneer een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang niet beschikbaar is voor het gewenste of een vergelijkbaar resultaat.
Verwijzing naar Varkens in Nood-rechtspraak onjuist
Ook het Varkens in Nood-arrest en de daaropvolgende uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, leiden volgens de Afdeling niet tot een ander oordeel. Die rechtspraak ging over artikel 6:13 Awb, dus over de vraag of beroep mag worden geweigerd omdat iemand geen zienswijze heeft ingediend in de (uniforme openbare) voorbereidingsprocedure. Dat is volgens de Afdeling een andere kwestie dan het procedeerverbod van artikel 1.4 Chw voor decentrale overheden tegenover besluiten van de centrale overheid. Waar artikel 6:13 Awb het beroepsrecht beperkt wegens het niet deelnemen aan een bestuurlijke voorprocedure, bevat artikel 1.4 Chw een afzonderlijk procedeerverbod voor decentrale overheden tegen bepaalde besluiten van de centrale overheid. De Varkens in Nood-rechtspraak kan volgens de Afdeling daarom niet worden doorgetrokken naar artikel 1.4 Chw.
Geen aanleiding voor prejudiciële vragen
De Afdeling ziet verder geen aanleiding om prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie te stellen. Zij verwijst daarbij naar de Cilfit-lijn en latere rechtspraak over wanneer een hoogste rechter vragen moet stellen. Volgens de Afdeling bestaat redelijkerwijs geen twijfel over het antwoord op de hier opgeworpen Unierechtelijke vraag.
Gedeputeerde staten alsnog niet-ontvankelijk
De hoger beroepen van de staatssecretaris en Hoogweg Aardwarmte zijn kortom gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel en verklaart de beroepen van het college van gedeputeerde staten alsnog niet-ontvankelijk. Daardoor herleven de omgevingsvergunningen voor de aardwarmte-installatie en zijn deze met de uitspraak definitief geworden. Omdat de Afdeling oordeelde dat de rechtbank de beroepen van het college niet-ontvankelijk had moeten verklaren, hoefden de inhoudelijke beroepsgronden tegen de vergunningen niet meer te worden behandeld. Dat betekent dan ook dat de Afdeling in deze uitspraak geen oordeel geeft over de vraag of de vergunningen milieurechtelijk, ruimtelijk of technisch terecht waren verleend. De staatssecretaris moet wel de proceskosten van Hoogweg Aardwarmte in hoger beroep vergoeden.
Een vergelijkbare regeling in de Omgevingswet?
De Crisis- en herstelwet is per 2024 opgegaan in de Omgevingswet, en artikel 1.4 Chw is daarmee komen te vervallen. Voor omgevingsvergunningen die zijn aangevraagd voor 2024, zoals in deze zaak aan de orde, gelden de oude regels nog. Het algemene beroepsverbod voor decentrale overheden tegen niet tot hen gerichte rijksbesluiten is niet gecontinueerd in de Omgevingswet.
De Omgevingswet bevat sinds de op 1 juli 2026 in werking getreden Wet versterking regie volkshuisvesting wel een specifieker en ander geconstrueerd verbod, neergelegd in artikel 16.83b. Hiermee is een vergelijkbare beperking van het beroepsrecht opgenomen, met als doel beroepsprocedures over woningbouwprojecten te versnellen. Specifiek gaat het hier om een verbod voor gemeenten om beroep in te stellen tegen in het artikel genoemde omgevingsbesluiten van een andere gemeente, voor zover die besluiten betrekking hebben op de bouw van een of meer woningen. Ook hier vanuit het idee om onderling tot overeenstemming te komen over de regionale woningbouwopgave, in plaats van (langdurige) procedures te starten.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 augustus 2026, ECLI:NL:RVS:2026:4577.
[1] Momenteel wordt artikel 6:13 van de Awb herzien. Dit gebeurt via de (nog niet afgeronde) Reparatiewet Varkens in Nood-arrest, waarmee de wetgever het Nederlandse recht in lijn wil brengen met het Europese Verdrag van Aarhus.
