Waar ging de zaak over?
De eigenaresse van een perceel waarop een woonhuis en een bijgebouw staan, heeft haar bijgebouw in 2020 laten verbouwen. Tijdens de verbouwing heeft een toezichthouder van de gemeente het perceel driemaal bezocht en geconstateerd dat het bijgebouw vermoedelijk zelfstandig bewoond zou gaan worden. Het gebouw beschikte namelijk over sanitaire voorzieningen, een keuken, een brievenbus en een eigen huisnummer-aanduiding.
Volgens het bestemmingsplan “Noordwijk aan Zee” heeft het perceel weliswaar de bestemming “Wonen”, maar op grond van de vigerende planregels is zelfstandige bewoning van bijgebouwen alleen toegestaan als het bijgebouw binnen een bouwvlak staat. Nu dit hier niet het geval is, komt het bijgebouw volgens de planregels niet voor zelfstandige bewoning in aanmerking. Daarop besloot het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk een preventieve last onder dwangsom op te leggen, met als doel te voorkomen dat de eigenaresse het bijgebouw toch als zelfstandige woonruimte gaat gebruiken.
De eigenaresse is in bezwaar gegaan tegen het besluit van het college. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard, waarna de eigenaresse beroep heeft ingesteld. In beroep oordeelt de rechtbank dat het college de preventieve last onder dwangsom had mogen opleggen. Volgens de rechtbank hebben de verbouwingswerkzaamheden van de eigenaresse geleid tot een “kennelijk volledig ingericht woonverblijf”. Het college mocht er in redelijkheid vanuit gaan dat de eigenaresse zonder preventief ingrijpen het bijgebouw conform de door haar gerealiseerde inrichting zou gaan gebruiken. Immers, waarom zou de vrouw al deze moeite hebben gedaan als dit niet gericht was op daadwerkelijke ingebruikneming?
De eigenaresse kan zich in het vonnis van de rechtbank niet vinden en gaat in hoger beroep bij de Afdeling. Daar voert zij aan dat het bijgebouw niet voor zelfstandig woongebruik is ingericht, maar zij het gebruikt als hobbyruimte en bijkeuken, waar ze onder andere frituurt en vis bakt. Een gevaar voor overtreding van de planregels zou daarmee niet aan de orde zijn. Verder meent de eigenaresse dat de toezichthouder zich ten onrechte heeft gebaseerd op de situatie tijdens de verbouwing en dus op een mogelijke, niet-gerealiseerde inrichting van het bijgebouw.
Hoe oordeelt de Afdeling?
Voordat de Afdeling zich in de uitspraak over de feiten van de zaak buigt, herhaalt de Afdeling hoe het ook alweer zat met het leerstuk preventieve handhaving en haalt daarvoor eerdere jurisprudentie aan. Zo heeft de Afdeling in uitspraken van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:935, r.o. 6) en 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2698, r.o. 4.1) geoordeeld dat een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden opgelegd “als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.” De concrete vraag waar de Afdeling zich voor gesteld ziet, is kortom of de eigenaresse het bijgebouw met “aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid” zou hebben gebruikt als zelfstandige woonruimte, als de preventieve last onder dwangsom was uitgebleven.
Toepassing op het onderhavige geval
Volgens de Afdeling is daar geen sprake van. Het college heeft de preventieve last onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van de drie bezoeken die de toezichthouder aan het perceel heeft gebracht. Uit het constateringsrapport blijkt dat de toezichthouder het bijgebouw slechts tijdens één van de drie bezoeken daadwerkelijk van binnen heeft waargenomen. De bijbehorende foto’s laten zien dat de verbouwing ten tijde van dit bezoek inderdaad nog niet was afgerond. Uit de toenmalige staat van het bijgebouw kon dan ook nog niet worden afgeleid hoe deze zou worden ingericht. Volgens de Afdeling is de enkele omstandigheid dat de indeling van het bijgebouw toentertijd een mogelijk gebruik als zelfstandige woonruimte toeliet, op zichzelf onvoldoende om preventief een last onder dwangsom op te leggen. De inrichting sloot namelijk niet uit dat het bijgebouw zou worden gebruikt op een manier die wel in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Van een ‘aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid’ van het plaatsvinden van een overtreding is daarom geen sprake.
Relevantie voor de praktijk
Deze uitspraak laat weer eens zien dat het feit dat er mogelijk een overtreding ontstaat als het bevoegd gezag niet ingrijpt, niet gelijk staat aan een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid dat er een overtreding gaat plaatsvinden. Het bevoegd gezag moet vooraf duidelijk onderbouwen waarom een overtredingsvrij scenario zonder ingrijpen bijna niet meer denkbaar is.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4060.
