Wat was er aan de hand?
Een man uit Zeist had in een Telegram groepschat een pamflet verspreid met de tekst "Utrecht in opstand, nee 2G & nee vuurwerkverbod! 26-11-21, 19.30, Kanaalstraat, Be there!!! Neem je matties & vuurwerk mee”.
De burgemeester van Utrecht vreesde door dit bericht voor ongeregeldheden in Utrecht en legde daarom een last onder dwangsom op. Deze last hield in dat de man zich diende te onthouden van online uitlatingen (op social media) die zijn te kwalificeren als het door uitdagend gedrag aanleiding geven tot wanordelijkheden. Daaronder werd in ieder geval begrepen het oproepen tot of het delen van oproepen tot samenkomsten in Utrecht die tot doel hebben de openbare orde te verstoren.
De burgemeester baseerde die last op artikel 2:2 lid 1 sub g van de Algemene Plaatselijke Verordening (verder: APV) van Utrecht. Dit artikel houdt een verbod in om op een openbare plaats door uitdagend gedrag aanleiding te geven tot wanordelijkheden. Als de man de last zou overtreden, bijvoorbeeld door opnieuw een dergelijk bericht te plaatsen, dan zou hij een dwangsom van € 2.500 per keer verbeuren.
Dit “online gebiedsverbod”[1] hield bij de rechtbank Midden-Nederland (ECLI:NL:RBMNE:2023:375) geen stand. De burgemeester ging in hoger beroep.
Rechtbank en Afdeling: Telegram-groep is géén openbare plaats in de zin van de APV
De vraag die in de uitspraak van de Afdeling centraal staat is of een Telegram-groepschat een “openbare plaats” in de zin van de APV is.
De rechtbank oordeelde dat onder “openbare plaats” in de Utrechtse APV alleen een fysieke plaats wordt bedoeld. De Telegram groep was daarmee – volgens de rechtbank – geen plaats die onder de bevoegdheid van de burgemeester viel.
De burgemeester stelde zich op het standpunt dat de gedragingen weliswaar online plaatsvonden, maar dat de wanordelijkheden zich wél dreigden voor te doen op een openbare (fysieke) plaats. Daar ging de rechtbank aan voorbij, omdat het “uitdagend gedrag” uit de APV volgens de rechtbank ook op een openbare plaats moest plaatsvinden (en niet alleen de wanordelijkheden).
De Afdeling volgt de uitspraak van de rechtbank op dit punt. De groepschat is weliswaar voor iedereen toegankelijk, maar het is geen fysieke plaats (r.o. 3.2). In de toelichting bij de APV staat dat met de term “openbare plaats” is beoogd om die plaatsen aan te wijzen die voorheen onder het begrip ‘weg’ vielen en nu niet meer. Het gaat dan dus om fysieke plekken, zoals pleinen, parken, of voor publiek toegankelijke stoepen. Bovendien is de APV volgens de Afdeling duidelijk bedoeld voor de situatie dat het uitdagend gedrag op de openbare plaats wordt vertoond. Het is dus niet voldoende dat de wanordelijkheden zich op een openbare plaats voordoen (r.o. 3.3). Daarmee is het lot van de last onder dwangsom al bezegeld: de APV is simpelweg niet overtreden en dus kon er ook geen last worden opgelegd.
Belang voor de praktijk
De Afdeling merkt ten overvloede op dat zij begrijpt dat personen ook via digitale sociale media aanzet kunnen geven tot onrust en wanordelijkheden in de openbare ruimte. Zij begrijpt ook dat de burgemeester zich daar zorgen over maakt en zoekt naar mogelijkheden om dergelijke gevolgen voor de openbare orde te beteugelen. Het is echter volgens de Afdeling aan de wetgever om een daarop toegesneden wettelijk voorschrift vast te stellen.
Wellicht verwijst de Afdeling daarmee naar het meer fundamentele probleem in deze zaak. Is de burgemeester met de last onder dwangsom binnen de grenzen van de vrijheid van meningsuiting gebleven? De rechtbank oordeelde van niet, omdat het de lokale regelgever niet is toegestaan om een inhoudelijke beperking op de vrijheid van meningsuiting te maken. Dat is op grond van artikel 7 lid 3 Grondwet alleen toegestaan met een wet in formele zin en dat is de APV niet. Een herstelsanctie die is gebaseerd op de APV mag daardoor ook geen inbreuk maken op de vrijheid van meningsuiting, aldus de rechtbank.
De Afdeling komt aan de beantwoording van deze vraag niet toe, aangezien er al geen overtreding van de APV heeft plaatsgevonden. Onze verwachting is echter dat de Afdeling ook op dit meer fundamentele punt de rechtbank zou hebben gevolgd. Een APV-bepaling of een besluit waarbij een bepaalde uiting als zodanig verboden wordt, zal al snel een inbreuk maken op de vrijheid van meningsuiting. Het maakt dan niet uit dat het daarbij gaat om een ongewenste (of zelfs strafbare) uiting.[2] Artikel 7 lid 3 Grondwet verzet zich daar vervolgens tegen, omdat het niet om een bevoegdheid uit een wet in formele zin gaat.
In dat kader merken wij op dat recentelijk de internetconsultatie voor de Wet online aangejaagde openbare-ordeverstoring is afgerond. Het betreft een initiatiefwetsvoorstel van het lid Michon-Derkzen en regelt – simpel gezegd – een burgemeestersbevoegdheid in de Gemeentewet om te bevelen dat een persoon een online bericht verwijdert indien door het bericht de openbare orde wordt verstoord of waardoor ernstige vrees bestaat voor het ontstaan daarvan. Deze wet zou mogelijk wel in een dergelijke grondslag kunnen voorzien. Wordt ongetwijfeld vervolgd.
Speelt in uw gemeente een situatie waarbij overwogen wordt om het bestuurlijke instrumentarium in te zetten? Bel ons vooral, dan denken wij graag met u mee.
Bron: ABRvS 11 juni 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2627.
[1] Deze last onder dwangsom wordt in de praktijk soms “online gebiedsverbod” genoemd. Dat is wat verwarrend, aangezien het doel niet primair zal zijn om iemand uit een bepaald gebied (in dit geval: op het internet) te verwijderen, zoals bij een “offline gebiedsverbod” het geval is, maar om te voorkomen dat een bepaalde uiting wordt gedaan.
[2] Vgl. o.a. het “sis-verbod” (Hof Den Haag 19 december 2019, ECLI:NL:GHDHA:2019:3293), het verbod om iemand uit te jouwen of na te schreeuwen (HR 10 november 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC9136) en het verbod op het dragen van “colors” van een verboden motorclub (HR 24 december 2021, ECLI:NL:HR:2021:1946).
