Algemene beschouwing: Staat van de democratische rechtsstaat
De Raad van State herhaalt zijn boodschap dat het zijn van een democratische rechtsstaat, die gebonden is aan het recht (waaronder Unierechtelijke en internationale normen en rechtsbeginselen),een waarborg en een essentiële randvoorwaarde is voor een vreedzame samenleving, ook in moeizame omstandigheden. In zijn jaarverslag over 2019 vroeg de Raad van State daar ook al aandacht voor. Kernelementen van een democratische rechtsstaat zijn het legaliteitsbeginsel, het verbod op willekeur, de beginselen van rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, het waarborgen van grondrechten en de bescherming bij de uitoefening daarvan, de scheiding en spreiding van de machten en de (toegang tot een) onafhankelijke en onpartijdige rechter.
De Raad van State signaleert, in navolging van de Venetiëcommissie, dat de rechtsstaat - mede door de daarin ingebouwde correctiemechanismen - weliswaar functioneert, maar dat zij wel onder druk staat. Dit laatste komt onder meer door een aantal grote maatschappelijke opgaven die de aandacht behoeven van een toch al overvraagde overheid. Die maatschappelijke opgaven zijn niet alleen urgent, maar ook ingewikkeld. Er zijn adequate oplossingen nodig, maar de slagkracht van de overheid stokt, zo constateerde de Raad van State al in zijn vorige jaarverslag. Dat ondermijnt volgens de Raad van State het vertrouwen in het functioneren van de overheid. Daarnaast raakt de samenleving in toenemende mate gepolariseerd en gefragmenteerd. De Raad van State spreekt zijn zorg uit over de verschillende uitingen van maatschappelijk ongenoegen, waarin onzekerheid over de eigen toekomst zich vertaalt in structureel wantrouwen tegen de overheid of verzet tegenover minderheden, migranten, onwelgevallige media of onafhankelijke rechters. Deze ontwikkelingen roepen fundamentele vragen op over de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat en haar bedreigingen, bijvoorbeeld in de vorm van antidemocratische tendensen en verspreiding van desinformatie.
Als andere mogelijk ondermijnende ontwikkeling signaleert de Raad van State de neiging binnen het overheidsbestuur om de waarden van de democratische rechtsstaat niet zozeer meer te beschouwen als de minimumwaarborgen die zij beogen te zijn, maar slechts als een streefmaximum dat kan worden uitgeruild tegen andere bestuurlijke doeleinden en politieke wensen, zoals slagkracht en snelheid van handelen.
Aandachtspunten voor het toekomstbestendig houden van de rechtsstaat
De Raad van State waarschuwt (opnieuw) dat de democratische rechtsstaat geen á la carte-menu is waar naar eigen believen uit kan worden besteld, al naar gelang dat voor de korte termijn goed uitkomt. De rechtsstaat moet worden onderhouden en waar mogelijk worden versterkt. Daarbij moet zowel oog worden gehouden voor de gezondheid en het functioneren van de instituties, ook onder moeilijke omstandigheden, als op het behoud van het evenwicht tussen de staatsmachten en op het gezond houden van de verbinding tussen overheid en burger. Doorontwikkeling van de rechtstaat kan vorm krijgen door een veel gerichtere aandacht voor de uitvoering van werkbaar overheidsbeleid en wetgeving, met oog voor bescherming van (grond)rechten van burgers en met participatie van burgers in beleids- en besluitvorming.
Disfunctioneren van de rechtsstaat ligt op de loer als de kwetsbare vertrouwensrelaties tussen overheid en burger, en tussen burgers onderling, niet verbeteren. De Raad van State constateert dat in het afgelopen decennium juist in die verbinding tussen overheid en burger het nodige is misgegaan en dat met voorrang in herstel van die relatie moet worden geïnvesteerd. Het behoud en de versterking van het wederzijds vertrouwen tussen burgers en overheden is dan ook één van de basisvoorwaarden voor een succesvolle doorontwikkeling van de rechtsstsstaat. Burgers en bedrijven spreken vertrouwen uit in overheden door deze democratisch te legitimeren en door democratisch gelegitimeerde regels vervolgens ook na te leven. Omgekeerd is het aan overheden om het in hen gestelde vertrouwen waar te maken. Daarnaast moeten overheden vertrouwen aan burgers en bedrijven schenken en hen beschermen in de uitoefening van (grond)rechten, burgers ondersteunen in hun sociale behoeften en hen daadwerkelijk te betrekken bij besluitvorming en de uitvoering.
Regulier onderhoud én innovatie en doorontwikkeling
Voor het actueel houden van de rechtsstaat gelden belangrijke voorwaarden, zoals robuuste, stabiele instituties die onder alle omstandigheden goed functioneren, vooral als de nood van burgers en overheid hoog is. Goed functioneren betekent ook toegankelijk zijn voor burgers. In de rechtsbescherming moet de toegang van minder draagkrachtige burgers tot de rechter verzekerd zijn. Op kwaliteit van de rechtsstatelijke instituties mag niet worden beknibbeld. Dat betekent dat financiële voorzieningen voor een goed functionerende rechtsstaat idealiter voorafgaan aan reguliere afwegingen binnen de rijksbegroting. Regulier onderhoud is echter niet voldoende. Een vitale rechtsstaat vraagt ook om meebewegen met de tijd, ruimte scheppen voor nieuwe afwegingen en adequate bescherming bieden tegen toekomstige mogelijke inbreuken.
Uitgangspunten voor doorontwikkeling en vernieuwing
De Raad van State vindt dat die doorontwikkeling en innovatie geleidelijk moet plaatsvinden, zonder ingrijpende hervormingen van de instituties binnen de staatsmachten. De rechtsstaat is gebaat bij robuuste en stabiel functionerende instituties en hervorming van die instituties zou teveel discussie oproepen die afleidt van de grote maatschappelijke opgaven die ook aangepakt moeten worden en die voorrang verdienen.
De Raad van State heeft daarom voor de doorontwikkeling en innovatie van het rechtsstatelijk functioneren drie uitgangspunten voor ogen:
1. vernieuwing alleen daar in gang zetten, daar waar het daadwerkelijk knelt, met het realiteitsbesef dat niet alles tegelijk moet, of kan worden gerealiseerd;
2. niet per se meer, maar vooral beter, waarmee de Raad van State bedoelt dat voorkomen moet worden dat het rechtsstaatbegrip ‘topzwaar wordt’ en dat gewaakt moet worden tegen inflatie van het begrip rechtsstaat (dat primair ziet op het ‘gedrag’ en de handelingsruimte van de overheid jegens haar burgers). Het is niet de bedoeling dat (voorgenomen) overheidsoptreden met een oneigenlijk beroep op de rechtsstaat wordt gelegitimeerd en op die manier juist kan leiden tot inbreuken op de beginselen die men zegt te beschermen. De Raad van State noemt hierbij als bijvoorbeeld de (inmiddels ingetrokken) initiatiefwetsvoorstellen voor een verbod op minaretten en van bepaalde islamitische uitingen;
3. maak verstandig gebruik van slimme technologische mogelijkheden. De Raad van State roept in dit verband op om bij ontwikkeling en inzet van technologie (ICT, algoritmen, dataverzameling door middel van sensorgebruik), niet alleen oog te hebben voor de technisch-economische voordelen, maar ook uitdrukkelijk en meer dan nu aandacht te hebben voor rechtsstatelijke waarden.
Tegen de achtergrond van deze uitgangspunten werkt de Raad van State drie dimensies uit waarlangs de inspanningen om de rechtsstaat bij de tijd te houden kunnen worden geleverd.
Verstandige doorontwikkeling en toepassing van nieuwe digitale technologieën
De Raad van State onderkent het belang van inzet van AI, Big Data en andere digitale technologieën, voor burgers, economie en rechtsstaat. Dergelijke technologieën bieden perspectief op vernieuwingen op het terrein van bijvoorbeeld geneeskunde, mobiliteit, klimaat, efficiënte uitvoering van wetgeving en beleid, (rechts)handhaving en onderzoek. Daardoor kunnen deze technologieën ook bijdragen aan verwezenlijking van grondrechten.
Tegelijkertijd moet ertegen worden gewaakt dat digitale technologieën inbreuk maken op rechtsstatelijke waarden, zoals bijvoorbeeld het recht om niet gediscrimineerd te worden, of het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en de plicht van de overheid om transparant te zijn over gemaakte keuzes rondom inzet van algoritmen en AI. Regulering en toezicht is nodig om te vermijden dat we belanden in een bestuur dat is gebaseerd op een blackbox van data en oncontroleerbare algoritmen. Burgers moeten in de gelegenheid zijn om kennis te nemen van de gegevens die de overheid over hen bewaart of gebruikt en deze zo nodig tijdig en eenvoudig kunnen corrigeren. Onnodige gegevens moeten zij uit overheidssystemen kunnen laten verwijderen. Ook zou volgens de Raad van State in een besluit moeten worden vermeld of gebruik wordt gemaakt van algoritmen en hoe daarover informatie kan worden verkregen. De Raad van State geeft in overweging om in hoofdstuk 4 van de Awb een nieuwe titel op te nemen over algoritmische besluitvorming en het bestuursprocesrecht meer toe te rusten op (toetsing van) deze vormen van besluitvorming. Daarnaast is het wenselijk om een recht op toegang en zinvol contact met de overheid als nieuw beginsel van behoorlijk bestuur te ontwikkelen.
Het belang van vergroting van de maatschappelijke functie van de Grondwet
In rechtspraak, literatuur en wetgeving bestaat momenteel veel aandacht voor toetsing van formele wetgeving aan algemene en deels ongeschreven rechtsbeginselen. Er is sprake van een groeiend constitutioneel bewustzijn en daarin past de signalering van de Raad van State dat de Grondwet de laatste jaren meer aandacht krijgt. De juridische betekenis van de Grondwet kan worden vergroot door introductie van de mogelijkheid van toetsing van formele wetten aan de Grondwet, waarbij ook de mogelijkheid van toetsing aan algemene rechtsbeginselen moet worden onderzocht. Dat over introductie van een vorm van constitutionele toetsing debat wordt gevoerd is positief. Maar het debat moet niet worden beperkt tot de juridische functie van de Grondwet: ook de maatschappelijke functie van de Grondwet verdient meer aandacht. De Raad van State beveelt aan dat een verkenning plaatsvindt naar het functioneren van grondrechten in het tijdperk van digitale ontwikkelingen en grote veranderingen op onder meer het gebied van klimaat. Een nadere doordenking van de huidige in de Grondwet opgenomen grondrechtencatalogus inclusief de mogelijke uitbreiding en de huidige beperkingssystematiek is daarbij nuttig, mede tegen de achtergrond van de mogelijke invoering van een vorm van constitutionele rechterlijke toetsing. Ook kan worden verkend of, en zo ja, hoe belangrijke ongeschreven staatsrechtelijke beginselen en conventies, zoals de vertrouwensregel, hun vertaling kunnen vinden in de Grondwet. Op die manier kan worden onderzocht of de Grondwet met haar huidige inhoud nog voldoende actueel is om duurzaam als rechtsstatelijk en maatschappelijk ankerpunt te dienen en een zelfstandige betekenis heeft naast andere constitutionele rechtsbronnen zoals het Handvest van de Europese Unie en mensenrechtenverdragen.
De Raad van State hoopt, afsluitend, op vergroting van de aandacht in het parlement voor de constitutionele aspecten van wet- en regelgeving, waarbij de wetgevingsadviezen van de Afdeling advisering een belangrijke leidraad kunnen zijn.
Het belang van behoud en onderhoud van een sterke rechtsstatelijke cultuur
Het gezond en weerbaar houden van de rechtsstaat kan alleen als zij leeft in de hearts and minds van velen. Er moet sprake zijn van een sterke, gedragen én uitgedragen rechtsstatelijke cultuur. Daaraan zouden regering en parlement nadrukkelijk prioriteit moeten geven, bijvoorbeeld door in politieke debatten over wetsvoorstellen ook uitdrukkelijk te spreken over de constitutionele en rechtsstatelijke aspecten van wetsvoorstellen. De politieke cultuur moet doordrongen zijn en blijven van een hoge graad van bewustzijn van het concept van de rule of law (ook het publieke gezag is gebonden aan het recht). Daaronder valt ook besef van de betekenis van de rule of law voor politieke besluiten en politieke zelfbeheersing, wanneer politieke wensen daarmee niet verenigbaar zijn. De Raad van State waarschuwt dat ons constitutioneel bestel weinig waarborgen bevat voor het bestaan en behoud van een dergelijke cultuur en de nodige ruimte biedt voor pragmatisme, waardoor de waarden en normen op de achtergrond kunnen raken. Er moet blijvend aandacht zijn voor het belang van responsiviteit, procedurele rechtvaardigheid en eerlijke behandeling.
Een sterke rechtsstatelijke cultuur vraagt niet alleen om zorgvuldige omgang, respect voor en begrip van de rol van institutionele spelers, maar ook om structurele aandacht en kennis in publieke sectoren én bij burgers. De Raad van State signaleert dat kennis over de Grondwet achterblijft, zowel bij theoretisch als praktisch opgeleiden, en dat een cultuur van ‘constitutionele geletterdheid’ de nodige inzet vraagt. Bijvoorbeeld met goed en grondig burgerschapsonderwijs op alle onderwijsniveaus waarin toekomstige generaties de rechtsstaat leren begrijpen en waarderen.
Vergroting van het constitutioneel bewustzijn en begrip over de werking van de rechtsstaat kan – zo spreekt de Raad van State de hoop en verwachting uit – bijdragen aan vermindering van uitingen van algemene sociale onvrede, zoals "overdreven wantrouwen, sterke polarisering en complotdenken".
