Dit jaar nodigt de algemene beschouwing uit tot reflectie op de grenzen aan de mogelijkheden van de overheid om voor alle problemen een passende oplossing (of compensatie) te bieden. Vanuit de invalshoek van de slagvaardige overheid staat de Raad van State stil bij een aantal ingewikkelde maatschappelijke opgaven waar de overheid op dit moment voor staat. De Raad van State constateert dat de noodzaak van adequate oplossingen urgent is, maar dat de slagkracht van de overheid stokt. Als de overheid veel belooft, maar dat in de praktijk niet kan waarmaken, dan schaadt dat het vertrouwen dat mensen in de overheid hebben. De overheid kan ook niet al het leed oplossen. De Raad van State adviseert daarom om duidelijker te kiezen wat de overheid wel doet en wat zij niet doet.
De hoofdlijnen van de algemene beschouwing vatten wij in het eerste deel van dit blogbericht voor u samen. In het tweede deel staan wij, in het verlengde van de algemene beschouwing, stil bij het werk van de Raad van State als hoogste bestuursrechter. Wij bespreken een aantal belangwekkende uitspraken die raken aan het thema van de slagvaardige overheid.
Grote en urgente vraagstukken
De overheid staat voor grote maatschappelijke opgaven die niet alleen urgent, maar ook ingewikkeld zijn. Samenhangende vraagstukken kunnen op elkaar inwerken, zoals in het ruimtelijke domein. Soms is regelgeving nodeloos ingewikkeld, of is te weinig rekening gehouden met de uitvoerbaarheid van regelgeving of het “doenvermogen” van de burger die door de regelgeving wordt geraakt. Daarnaast is op verschillende terreinen overbelasting en onderbezetting zichtbaar: in de zorg, de bouw, bij uitvoeringsdiensten en bij de rechterlijke macht.
Van de overheid wordt verwacht dat zij slagvaardig handelt. Dat kan alleen als er duidelijke keuzes worden gemaakt: niet alles kan en zeker niet tegelijkertijd. De overheid moet niet méér beloven dan ze kan waarmaken. Dit betekent dat de overheid te grote verwachtingen moet beteugelen en een goede inschatting moet maken van het eigen “doenvermogen”. Slagvaardig handelen betekent keuzes maken en deze consequent uitvoeren. Niet iedereen zal tevreden zijn met die keuzes, maar de overheid kan niet alle situaties die als individueel onrecht worden ervaren, herstellen of verhelpen, bijvoorbeeld door het verstrekken van onverplichte tegemoetkomingen of compensaties. Dat schept ook weer verwachtingen en legt nog méér beslag op de slagkracht van de overheid.
Gebrek aan slagkracht ondermijnt het geloof in wat de overheid kan doen en ondermijnt daarmee het vertrouwen:de grondslag van onze democratische rechtsstaat. Rafelt dat vertrouwen, dan rafelt ook de rechtsstaat, zo constateert de Raad van State onder verwijzing naar zijn jaarverslag over 2020. Slagvaardigheid mag echter niet ten koste gaan van de rechtsstatelijkheid. De overheid is zelf als eerste gebonden aan de kaders van de rechtsstaat. Zo is het Nederlandse beleid gebonden aan Europees- en internationaalrechtelijke normen. Juridische grenzen moeten onder ogen worden gezien.
Waar stokt de slagkracht en waarom?
De Raad van State bespreekt vijf complexe maatschappelijke vraagstukken: leefomgeving, jeugdzorg, asiel, toeslagen en de rechtspraak. Daaruit ontwaart de Raad van State een aantal rode draden die de slagvaardigheid van de overheid beïnvloeden.
Schaarste
De Raad van State stelt vast dat de tijd waarin een overvloed aan publiek geld kon worden aangewend om maatschappelijke problemen op te lossen, voorbij is. Schaarste vraagt om duidelijke, democratisch gelegitimeerde keuzes door regering en Staten-Generaal en een bewustzijn dat het totaal aan beschikbare middelen en arbeidskracht voor de aanpak van grote maatschappelijke opgaven, beperkt is.
In beperking toont zich de meester: de wetgever moet oog hebben voor de uitvoerbaarheid en moet niet alles op voorhand gedetailleerd willen regelen
Een tweede rode draad die de Raad van State beschrijft is de geneigdheid van de wetgever om te gedetailleerde wetgeving tot stand te brengen. De wetgever kan niet elke casus in algemene regels vangen. Waar dat toch gebeurt, leidt dat tot nodeloos ingewikkelde wetgeving die in de uitvoeringpraktijk lastig is toe te passen en voor burgers moeilijk te begrijpen is.
Wetgeving die niet deugdelijk kan worden uitgevoerd is weinig effectief. De Raad van State wijst hier op de gedeelde verantwoordelijkheid van regering en parlement om deze aspecten van wetgevingskwaliteit in het oog te houden en – bijvoorbeeld – prudent na te gaan of amendementen op wetsvoorstellen wel voldoende inpasbaar zijn in een regeling en niet tot uitvoeringsproblemen leiden. Door onvoldoende rekening te houden met uitvoerbaarheid, of niet te voorzien in mogelijkheden om rekening te houden met individuele (schrijnende) omstandigheden, ontstaat wetgeving die te star is en die in de praktijk tot onrechtvaardige uitkomsten leidt. Regelingen die juist in sterke mate uitgaan van individuele beoordeling en afweging door uitvoeringsinstanties, vragen een goede doordenking aan de voorkant over de gevolgen voor de uitvoering in termen van tijd, menskracht en middelen en de mogelijkheid om de juiste balans te vinden tussen maatwerkruimte de vereiste rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
Houd oog voor de samenhang: uitvoering op afstand, door decentrale overheden
Als derde rode draad ziet de Raad van State dat de uitvoering van veel wetgeving en beleid in medebewind wordt opgedragen aan decentrale overheden (provincies, gemeenten, regionale samenwerkingsverbanden). Dat heeft als voordeel dat in de uitvoering de lokale omstandigheden kunnen worden betrokken en dat zo mogelijk maatwerk kan worden geleverd. Decentrale uitvoering vraagt wel om aandacht voor de vraag of provincies en gemeenten vanuit het rijk – en vanuit verschillende beleidsterreinen- niet teveel tegelijkertijd op het bordje krijgen. Zij moeten wel voldoende zijn toegerust om de toebedeelde taken slagvaardig te kunnen uitvoeren. Op rijksniveau vraagt dit om coördinatie en bewaking van de onderlinge samenhang in het beleid rondom de grote maatschappelijke opgaven en rekenschap van beperkingen in uitvoeringscapaciteit.
Uitvoeringszorgen
Net als voor decentrale overheden speelt ook voor grote (nationale) uitvoeringsorganisaties de vraag of zij in staat zijn om de politiek-bestuurlijke wensen steeds adequaat tot uitvoering te brengen. Een structureel tekort aan menskracht zet de haalbaarheid van beslistermijnen onder druk. Dit probleem wordt vergroot doordat een deel van de toch al schaarse arbeidskracht moet worden ingezet voor de behandeling van dwangsomverzoeken in verband met overschrijding van de beslistermijnen, zonder dat dwangsombetalingen leiden tot oplossing van het probleem.
De oplossing ligt niet in het (verder) onder druk zetten van uitvoeringsdiensten, waar het ‘uitvoeringsvermogen’ van de uitvoeringsdiensten op dit moment beperkt is door verouderde IT-systemen, gestapelde regelgeving en inefficiënte inzet van toch al schaars personeel. Het toevoegen van nieuwe taken leidt tot verdere stagnatie van de uitvoering. De Raad van State adviseert om zorgvuldig te kijken naar de uitvoerbaarheid van beleidsmatige veranderingen in wet- en regelgeving die tot nieuwe of gewijzigde uitvoeringstaken nopen. Idealiter worden uitvoeringsorganisaties - net als medeoverheden – al vroeg bij de beleidsontwikkeling en in het wetgevingsproces betrokken om de (mede)wetgever voor te lichten over de uitvoerbaarheid van nieuw tot stand te brengen regelingen.
Compensatiebehoefte
Tot slot gaat de Raad van State in op de toegenomen roep om financiële compensatie door de overheid. Die ontwikkeling plaatst hij in het verlengde van de behoefte aan individueel maatwerk. Naast de coronasteun die als subsidie is verstrekt, zijn er diverse andere voornemens om specifieke groepen burgers een tegemoetkoming of compensatie uit te keren, terwijl de overheid niet direct verantwoordelijkheid draagt voor het door hen ondervonden leed. Het gaat dan niet om een schadevergoeding voor optreden of nalaten van de overheid. Er bestaat in die situaties dan ook geen juridische verplichting tot compensatie.
De Raad van State neemt de (politieke) tendens waar om gevoelens van onrecht of onvrede over persoonlijke omstandigheden van individuen of groepen tegemoet te treden met financiële gebaren, maar vreest dat dit op de lange duur niet is vol te houden. De overheid kan niet ieder leed of ongenoegen in de samenleving dragen. De Raad van State breekt een lans voor onderzoek naar de vraag of dergelijke situaties wel bijzonder genoeg zijn om onverplichte compensatie te rechtvaardigen en precedentwerking uit te kunnen sluiten. Een structurele “afkoop” van het verleden, en de keuzes die daarbij gemaakt zijn, is niet mogelijk. Zijn fijnmazige vergoedingsregelingen die zouden moeten zorgen voor optimale compensatie op individueel niveau, wel uitvoerbaar?
Richtingwijzers voor een slagvaardige overheid
De constatering dat de lengte van de polsstok van de overheid begrensd is, brengt de Raad van State tot de nuchtere vaststelling dat regering en parlement de komende jaren moeten komen tot scherpere keuzes rondom de inzet, middelen en de focus van de publieke sector. Het is evident dat burgers merken dat de slagvaardigheid van de overheid onder druk staat. Scherpe keuzes zijn noodzakelijk omdat een overheid die teveel belooft, maar te weinig levert, het vertrouwen in het functioneren van de democratische rechtsstaat ondermijnt. De Raad van State reikt de volgende handvatten aan.
Reduceer verwachtingen: niet alles kan en niet alles tegelijk. Bij het prioriteren van overheidsingrijpen moet – meer dan nu het geval is – worden bezien wat uitvoerbaar is voor uitvoeringsdiensten en doenbaar voor de burgers. Een pragmatische inzet is geboden. Een slagvaardige overheid voorkomt overspannen verwachtingen.
Bewaak samenhang in beleid, wetgeving en uitvoering: er moet tijd worden genomen voor de analyse of beleid en wetgeving kunnen bijdragen een de oplossing van een probleem, of de regeling begrijpelijk is en uitvoerbaar en wat de gevolgen zijn voor de rechtsbescherming van de burger en de rechtspraak. Uitvoeringsvragen moeten nadrukkelijk onder ogen worden gezien, ook bij de parlementaire behandeling. Een invoeringstoets is (maar) een begin; permanente monitoring van nieuwe regelgeving is noodzakelijk. Het betrekken van uitvoeringsorganisaties bij de totstandkoming van beleid en wetgeving mag geen punt op een afvinklijstje zijn, maar moet een betekenisvolle stap zijn in de afweging of wensen ook daadwerkelijk kunnen worden uitgevoerd en op welke manier dat het beste kan.
Richt wetgeving zo eenvoudig mogelijk in: de wetgever kan niet elke mogelijke situatie en individuele omstandigheid in algemene regels vangen. Daarom moeten wetten niet 'dichtgeregeld' worden. Ook hier zijn scherpe keuzes nodig.
Stem nationale opgaven en decentrale slagkracht beter op elkaar af: intensieve samenwerking tussen rijk en decentrale overheden is onontbeerlijk om de verschillende grote opgaven daadwerkelijk aan te pakken. Op nationaal niveau moeten afwegingen worden gemaakt, richtingen worden bepaald en soms ook sturing worden gegeven. Gemeenten, provincies en waterschappen zullen op onderdelen al in de voorbereidingsfase moeten worden betrokken, ook gelet op de uitvoeringsvragen. Voorkomen moet dat beleid centraal wordt uitgedacht zonder voldoende rekenschap van de rol en positie van decentrale overheden. Juist daar waar de overheid het meest zichtbaar is, moeten eigen keuzes kunnen worden gemaakt die rekening houden met de specifieke, lokale omstandigheden.
Spraakmakende uitspraken
De in het jaarverslag als spraakmakend vermelde uitspraken bevestigen het in de beschouwing geschetste beeld van de uitdagingen waarvoor de overheid staat. Zo onderstreept de uitspraak in de Porthoszaak van 2 november 2022 dat de scherpe keuzes die de overheid moet maken, wel moeten passen binnen de bestaande rechtsorde en niet in strijd mogen komen met Europese wetgeving waaraan ook de Nederlandse wetgever gebonden is. Deze zaak draaide om de vraag of de Europese Habitatrichtlijn ruimte liet voor de in de Wet natuurbescherming opgenomen bouwvrijstelling. Daarmee kon worden voorbijgegaan aan de stikstofuitstoot van bouwactiviteiten op nabijgelegen Natura-2000 gebieden. De Afdeling oordeelde dat de bouwvrijstelling niet in overeenstemming was met de Habitatrichtlijn.
Een voorbeeld van de in de beschouwing gesignaleerde capaciteitsproblemen van uitvoeringsorganisaties, en de juridische houdbaarheid van de oplossing die de wetgever daarvoor in het leven had geroepen, bieden de uitspraken van 30 november 2022 over de Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND. De IND kampt al een tijd met een gebrek aan capaciteit om tijdig te beslissen op asielverzoeken. De standaardbeslistermijn van zes maanden wordt in een groot aantal gevallen niet gehaald, met verbeurte van bestuurlijke dwangsommen en procedures bij de bestuursrechter tot gevolg. De Tijdelijke wet opschorting dwangsommen IND beoogde te voorkomen dat dwangsommen zouden worden verbeurd, bij overschrijding van de beslistermijn. De wetgever vond dat, door het structurele capaciteitsgebrek, van de dwangsommen geen prikkelende werking meer uitging. De Afdeling oordeelde dat het voor de rechtszekerheid en het vertrouwen in de overheid belangrijk is dat de beslistermijnen worden gehaald. Zonder rechterlijke dwangsom heeft een aanvrager geen effectief middel om de staatssecretaris te bewegen om een binnen een nader te bepalen termijn een besluit te nemen. De Afdeling verklaarde het ‘uitzetten’ van de mogelijkheid tot oplegging van een dwangsom door de rechter onverbindend.
Vanzelfsprekend krijgt ook de nieuwe lijn van toetsing aan het evenredigheidsvereiste de nodige ruimte in het jaarverslag. De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak, Bart Jan van Ettekoven geeft aan dat het jaar 2022 voornamelijk in het teken stond van de evenredigheid. In de Harderwijkuitspraak van 2 februari 2022 werd voor de toetsing van beschikkingen aan het evenredigheidsvereiste de drietrapsraket ‘geschiktheid, noodzakelijkheid en evenwichtigheid’ geïntroduceerd. De Afdeling toetst strenger of een bestuursorgaan alle belangen in kaart heeft gebracht en deze correct heeft afgewogen. Dat doet zij systematisch door na te gaan of de maatregel geschikt is om het doel te bereiken, of het doel niet ook met een minder ingrijpende maatregel had kunnen worden bereikt en of de maatregel – alles afwegend – evenwichtig is. Wij schreven daarover dit blogbericht.
Bron: Jaarverslag Raad van State 2022
