Om te handhaven heeft het bestuursorgaan uiteraard bewijs nodig. Maar welk bewijs mag daarvoor worden gebruikt? Onlangs is hier weer een interessante uitspraak over verschenen. De Afdeling oordeelde dat de enkele verwachting dat de brandwerendheid van een vloerconstructie niet voldoet aan de vereisten uit het Bouwbesluit 2012, onvoldoende grondslag vormt voor een eventueel te nemen handhavingsbesluit.
Wat speelde er in deze zaak?
Het college van burgemeester en wethouders van Hellendoorn maakt aan een pandeigenaar het voornemen tot een last onder dwangsom bekend, vanwege enkele overtredingen op het gebied van brandveiligheid die volgens het college in strijd zijn met het Bouwbesluit 2012. Vervolgens vinden diverse e-mailwisselingen plaats tussen de pandeigenaar en het college waarbij de pandeigenaar onder meer foto’s en productspecificaties overlegt van de brandwerende maatregelen die hij heeft getroffen. Nu dit volgens het college niet voldoende was, is het college overgegaan tot de daadwerkelijke oplegging van de last. De perceeleigenaar maakt bezwaar en het college neemt vervolgens een nieuw dwangsombesluit waarin het aangeeft dat de overtreding kan worden opgeheven door een verlaagd brandwerend plafond te plaatsen met een aantoonbare brandwerendheid van tenminste 20 minuten. Ook heeft het college de motivering van het besluit aangevuld door te verwijzen naar een expert judgement (adviesrapport) van Efectis, een erkend bedrijf gespecialiseerd in brandonderzoek. In dit rapport heeft Efectis geschreven dat kan worden aangenomen dat naar verwachting de brandwerendheid van de vloerconstructie geen 20 minuten bedraagt.
De perceeleigenaar stapt naar de rechter, maar krijgt daar geen gelijk. De rechtbank overweegt daartoe onder meer dat het college terecht op het rapport van Efectis af kon gaan. De perceeleigenaar heeft tegen de beweringen in het rapport geen concrete aanknopingspunten aangevoerd die het rapport in twijfel trekken. Ook is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit deugdelijk is gemotiveerd. In het besluit heeft het college immers aangegeven welk voorschrift is overtreden en welke oplossing mogelijk is. Tegen deze uitspraak stelt de perceeleigenaar vervolgens hoger beroep in.
Deskundigenrapport
In hoger beroep voert de perceeleigenaar onder meer aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van een overtreding van artikel 2.90 van het Bouwbesluit 2012 en het college ten onrechte het rapport van Efectis aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd. Het rapport van Efectis is gebaseerd op foto’s die niet allemaal genomen zijn in zijn pand, maar ook in het naastgelegen pand van de gemeente. Dit pand verkeerde echter in een slechtere staat dan zijn eigen pand. Verder wijst hij erop dat − door Efectis in het rapport zelf gesteld − testgegevens van de brandwerendheid van de vloer zelf ontbreken en dat de brandwerende afgewerkte doorvoeringen in deze vloerconstructie nooit zijn beproefd. Op basis van het gebrek aan concrete testgegevens mocht het college, aldus de perceeleigenaar, niet concluderen dat de vloerconstructie in het pand naar verwachting geen brandwerendheid van 20 minuten zou halen. Het college gaat volgens hem in het besluit op bezwaar ten onrechte zelfs nog een stap verder door niet slechts te spreken van een ‘verwachting’ zoals dat ook in het rapport staat, maar stellig zonder nadere onderbouwing te concluderen dat de brandwerendheid van de vloerconstructie geen 20 minuten bedraagt. Het college heeft volgens hem dan ook niet voldaan aan zijn onderzoeksplicht op grond van artikel 3:2 van de Awb.
Hij betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte betekenis heeft toegekend aan het feit dat hij heeft geweigerd om Efectis ter plaatse onderzoek te laten verrichten. Hij heeft de toegang tot zijn pand immers geweigerd omdat het onderzoek zou plaatsvinden nadat de beslistermijn op zijn bezwaar al was verstreken, hij twijfels had over de onafhankelijkheid en vooringenomenheid van Efectis, onderzoek ook kon plaatsvinden in het naastgelegen pand van de gemeente en hij door foto’s, facturen en productomschrijvingen al voldoende had aangetoond dat geen sprake is van een overtreding. Bovendien had het geen verschil gemaakt. Of er sprake is van een brandwerendheid van minimaal 20 minuten kan Efectis met een visuele inspectie immers niet vaststellen.
De perceeleigenaar voert met verwijzing naar eerdere rechtspraak aan dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding en dat bij twijfel aan hem het voordeel van de twijfel moet worden gegund.
Hoe oordeelt de Afdeling?
De Afdeling gaat mee in dit betoog en legt de uitspraak van de rechtbank naast zich neer. Allereerst benadrukt de Afdeling dat het bestuursorgaan mag afgaan op een deskundigenadvies, indien het is nagegaan dat dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Wanneer er concrete aanknopingspunten zijn aan te wijzen die de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop in twijfel trekken, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op dit advies afgaan.
De Afdeling is het met de perceeleigenaar eens dat in het rapport van Efectis niet feitelijk wordt vastgesteld dat de brandwerendheid van de vloerconstructie geen 20 minuten bedraagt. Het rapport concludeert slechts dat naar verwachting de brandwerendheid niet meer dan 20 minuten bedraagt. Enkel de verwachting dat de constructie niet voldoet is volgens de Afdeling onvoldoende om een handhavingsbesluit op te baseren. Nu het college heeft gehandeld op basis van een rapport waaraan slechts veronderstellingen ten grondslag liggen, heeft het dan ook ten onrechte een overtreding aangenomen. Het college heeft daarnaast geen andere onderzoeken uitgevoerd of zich gebaseerd op andere stukken waaruit blijkt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.90 van het Bouwbesluit 2012. De overtreding blijkt bovendien onvoldoende uit de opgemaakte controlerapporten.
Het college heeft kortom niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een overtreding en was aldus niet bevoegd om aan appellant een last onder dwangsom op te leggen. De Afdeling verklaart het hoger beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en maakt hiermee weer eens duidelijk dat bestuursorganen zich, zonder nadere onderbouwing, niet mogen baseren op veronderstellingen, verwachtingen of aannames.
Vergelijk in dit verband ook de recente uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 27 maart 2023, waarin de rechter eveneens van oordeel was dat in het kader van handhaving van een vermeende overtreding van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit, het college niet had mogen uitgaan van algemene aannames. Het college stelde zich in deze zaak op het standpunt dat toezichthouders op een tweetal momenten hebben geconstateerd dat bij een sloopbedrijf binnen de 75 meter-geluidscontour materialen en voertuigen waren opgeslagen en gestald. Vervolgens ging het college er van uit dat het gebruikelijk is dat akoestisch relevante activiteiten bij een sloopbedrijf als dat in kwestie altijd vóór 7.00 uur ’s ochtends plaatsvinden en dat daarmee overtredingen zouden moeten hebben plaatsgevonden. Nu de toezichthouders zelf niet hebben geconstateerd of vastgesteld dat daadwerkelijk van een overtreding sprake was, was het college ook hier niet bevoegd tot handhaving.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2023.
