Wat speelde er in deze zaak?
Stichting InStrepitus (Stichting) verzoekt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Katwijk (college) op 27 oktober 2019 om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat op de kunstgrasvelden van KVV Quick Boys en VV Katwijk. De gemeente Katwijk is namelijk eigenaar en beheerder van de kunstgrasvelden. De Stichting legt aan dit verzoek ten grondslag dat het gebruik van rubbergranulaat op de sportvelden in strijd is met artikel 13 Wbb, omdat de bodemverontreinigende stoffen in rubbergranulaat kunnen uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom het kunstgrasveld vormen. De Stichting betoogt dat het college ten onrechte niet alle denkbare maatregelen heeft genomen om bodemverontreiniging door het rubbergranulaat te voorkomen, zoals het geheel en permanent verwijderen van het rubbergranulaat van de kunstgrasvelden. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van rubbergranulaat als infill-materiaal op kunstgrasvelden voldoet aan de voorwaarden van artikel 13 Wbb, aangezien de gemeente op basis van de bestaande zorgplichtdocumenten alle maatregelen heeft getroffen die redelijkerwijs van de gemeente kunnen worden gevergd om verontreiniging of aantasting van de bodem door rubbergranulaat te voorkomen. Het college wijst het handhavingsverzoek van de Stichting dan ook af, waarna de Stichting tegen dit besluit in bezwaar gaat. Het college verklaart het bezwaar van de Stichting hierop ongegrond, waartegen de Stichting in beroep gaat bij de Afdeling.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling stelt allereerst vast dat het onderhavige geschil omtrent het gebruik van rubbergranulaat op de kunstgrasvelden zal worden bekeken vanuit artikel 13 Wbb en niet tevens het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen of de Provinciale milieuverordening Zuid-Holland. De Stichting heeft zich in het handhavingsverzoek namelijk niet beroepen op deze gronden en de reikwijdte van het handhavingsverzoek kan na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid, aldus de Afdeling. Bovendien zal de Afdeling zich niet buigen over de vraag of rubbergranulaat een afvalstof is in het kader van de Wet milieubeheer, aangezien dit voor een toets aan artikel 13 Wbb niet doorslaggevend is.
De Afdeling stelt allereerst vast dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als infill-materiaal, aangemerkt moet worden als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb. Dit betekent dat de zorgplicht van artikel 13 Wbb van toepassing is.
De Afdeling stelt vervolgens vast dat de gemeente ten tijde van de handeling wist of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door het gebruik van rubbergranulaat als infill-materiaal op de kunstgrasvelden verontreinigd kon worden, aangezien niet in geschil is dat de gebruikte rubbergranulaat verontreinigde, bodemvreemde stoffen bevat. Er is daarom sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 Wbb, aldus de Afdeling.
Artikel 13 Wbb bevat een dubbele zorgplicht die verplicht om bij (dreigende) bodemverontreiniging alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs gevergd kunnen worden om die verontreiniging te voorkomen, dan wel de reeds veroorzaakte verontreiniging en de directe gevolgen te beperken en zo veel mogelijk ongedaan te maken. Partijen verschillen, in essentie, van mening over de vraag hoe ruim deze zorgplicht moet worden uitgelegd, aldus de Afdeling.
Voor zover het de preventieve zorgplicht betreft die de gemeente verplicht om alle maatregelen te treffen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om verontreiniging te voorkomen, acht de Afdeling het aanleggen en in standhouden van kunstgrasvelden met rubbergranulaat in beginsel niet in strijd met artikel 13 Wbb. Het is dan wel noodzakelijk dat ten tijde van de aanleg van de kunstgrasvelden de geldende zorgplichtdocumenten zijn nageleefd. Deze zorgplichtdocumenten (2009, 2014, 2017 en 2020) worden namelijk beschouwd als “stand der techniek” conform de meest recente inzichten, gebaseerd op (bodem)onderzoeken. Er is dus niet pas aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 Wbb voldaan als het toegepaste rubbergranulaat geheel en permanent wordt verwijderd, aldus de Afdeling.
Naast de preventieve zorgplicht bevat artikel 13 Wbb ook een repressieve zorgplicht die stelt dat indien verontreiniging of aantasting van de bodem is ontstaan, die verontreiniging of aantasting en de directe gevolgen daarvan zoveel mogelijk moeten worden beperkt en ongedaan moeten worden gemaakt. Voor toepassing van de repressieve zorgplicht is het daarom van belang dat er sprake is van een verontreiniging of aantasting van de bodem, aldus de Afdeling. De Afdeling stelt vast dat naar aanleiding van het handhavingsverzoek van de Stichting een monitoring-onderzoek is uitgevoerd naar de milieuhygiënische kwaliteit van de (water)bodem onder en rond de drie betreffende kunstgrasvelden in Katwijk. Hierbij is echter ten onrechte enkel gekeken naar de vraag of uitloging van zink uit het rubbergranulaat heeft geleid tot een (water)bodemverontreiniging, aldus de Afdeling. De Afdeling volgt de Stichting in haar betoog dat, gelet op de stukken die door de Stichting zijn overlegd betreffende de negatieve beïnvloeding van de bodem als gevolg van het gebruik van rubbergranulaat als infill-materiaal op kunstgrasvelden, verontreiniging door andere stoffen uit het rubbergranulaat dan enkel zink mogelijk is. Dat zink een goede gidsparameter is betekent niet dat naast zink geen andere stoffen uit het rubbergranulaat de bodem kunnen verontreinigen, aldus de Afdeling. De Afdeling oordeelt in dit licht dan ook dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden in verband met de in artikel 13 Wbb neergelegde repressieve zorgplicht.
Relevantie voor de praktijk
Artikel 13 Wbb bevat een dubbele zorgplicht: de preventieve en de repressieve zorgplicht. De normadressaat dient zich niet enkel te vergewissen dat alle redelijke maatregelen worden getroffen om verontreiniging te voorkomen, maar ook dat indien de verontreiniging al is ingetreden, deze verontreiniging zoveel mogelijk wordt beperkt en ongedaan wordt gemaakt.
Handelen conform de “stand der techniek”, zoals aangegeven in zorgplichtdocumenten, maakt dat er in beginsel geen strijd is met de preventieve zorgplicht uit artikel 13 Wbb. Er zal dan vervolgens door middel van bodemonderzoek nog wel moeten worden bekeken of er ook geen verontreiniging of aantasting is ontstaan. Als dat wel het geval is, moeten er op basis van de repressieve zorgplicht uit artikel 13 Wbb maatregelen worden getroffen om die verontreiniging of aantasting zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3224.
