Wat speelde er?
Een exploitant van een landgoed in Hillegom is sinds 2009 begonnen met de ontwikkeling van een viskwekerij, een bed & breakfast en een horecagelegenheid. Hij heeft daartoe een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend. Op verzoek van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Hillegom trekt hij de vergunningsaanvraag vervolgens in omdat hij de verkeerde procedure zou hebben gevolgd. College en exploitant spreken daarna af dat het college het gebruik van de bouwwerken onder voorwaarden toestaat. Tussentijdse aanvragen om een omgevingsvergunning worden door het college buiten behandeling gelaten. Enige tijd later wil het college, mede omdat de exploitant de afspraken zou hebben geschonden, stoppen met dit gedoogbeleid voor deze exploitatie zonder omgevingsvergunning en overgaan tot handhaving om het illegale gebruik van het perceel te beëindigen.
Daartoe legt het college drie afzonderlijke lasten onder dwangsom op, ingedeeld in categorieën. Categorie A ziet op bouwwerken ten aanzien waarvan het college in beginsel en onder voorwaarden bereid is medewerking te verlenen aan legalisering. Categorie B betreft een aantal vergunningplichtige gebouwen die het college niet wil legaliseren. Categorie C gaat tot slot over één specifiek gebouw dat in strijd met een in 2012 verleende omgevingsvergunning wordt verbouwd en niet-brandveilig wordt gebruikt. De exploitant is het hiermee niet eens stapt naar de voorzieningenrechter, maar die wijst het verzoek af. Vervolgens gaat het college over tot invordering van de dwangsommen ter hoogte van gezamenlijk 200.000 euro.
In beroep stelt de exploitant onder meer dat het college niet had mogen clusteren en per afzonderlijke overtreding een dwangsom had moeten opleggen. De rechtbank oordeelt dat een geclusterd handhavingsbesluit dat ziet op meerdere overtredingen slechts in zijn geheel kan worden vernietigd in het geval dat het bestuursorgaan ten aanzien van een deel van deze overtredingen niet bevoegd was om handhavend op te treden. Daarvan is in deze zaak geen sprake, aldus de rechtbank. Wel vernietigt de rechtbank het invorderingsbesluit waar het gaat om het gebouw van categorie C vanwege een motiveringsgebrek. De resterende 150.000 euro aan dwangsommen mag het college wel invorderen.
Oordeel van de Afdeling
De exploitant gaat vervolgens in hoger beroep en stelt onder andere dat de clustering van overtredingen in categorie A en B niet in stand kan blijven. De Afdeling oordeelt overeenkomstig dit betoog en stelt dat het college de clustering voor deze twee categorieën onvoldoende heeft onderbouwd. Het gevolg van een clustering van overtredingen zoals hier gedaan is namelijk dat zelfs wanneer de overtreder bijna alle overtredingen beëindigt, hij nog steeds de volledige dwangsom verbeurt.
Om de overtredingen te mogen clusteren had het college moeten aangeven waarom is gekozen voor een clustering van overtredingen en de samenhang tussen de verschillende overtredingen per categorie moeten onderbouwen. In dit geval heeft het college slechts een onderscheid gemaakt tussen het al dan niet (onder voorwaarden) bestaan van de mogelijkheid tot legalisatie en de overtredingen op basis daarvan gegroepeerd. Volgens de Afdeling is dit niet voldoende. Er moet tussen overtredingen een zodanige ruimtelijke of andere samenhang bestaan dat dit een geclusterde last onder dwangsom rechtvaardigt. De Afdeling geeft een aantal aanknopingspunten voor de motivering van deze samenhang, bijvoorbeeld een onderbouwing op basis van de onderliggende feiten waardoor de overtredingen zijn ontstaan, of op basis van de activiteiten die nodig zijn om de overtreding te beëindigen. Ook moet het college aangeven hoe de hoogte van de aan de lasten verbonden dwangsommen tot stand is gekomen. De exploitant krijgt in hoger beroep gelijk en het college mag de dwangsommen niet invorderen.
Relevantie voor de praktijk
Wanneer een bestuursorgaan bij het opleggen van een last onder dwangsom over wil gaan tot clustering van overtredingen, moet het de samenhang van de overtredingen goed onderbouwen. Mist een dergelijke onderbouwing dan is de kans groot dat het handhavingsbesluit en eventueel invorderingsbesluit op grond van strijd met artikel 3:2 Awb (zorgvuldige voorbereiding) voor vernietiging in aanmerking komt.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3140.
