De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft op 3 februari 2016 uitspraak gedaan over de uitleg die moet worden gegeven aan het begrip ‘afvalstof’, zoals bedoeld in de Kaderrichtlijn afvalstoffen (Richtlijn 2008/98/EG, hierna: de Kaderrichtlijn). Deze uitspraak is interessant, omdat de Afdeling hierin de rechtspraak van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) over het ‘afvalstof’-begrip onder de Richtlijn 2006/12/EG samenbrengt en eens te meer duidelijk maakt dat voor de uitleg van dit begrip onder de Kaderrichtlijn, aansluiting moet worden gezocht bij deze rechtspraak. Daarnaast biedt de uitspraak inzicht in welke omstandigheden van belang (kunnen) zijn bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een afvalstof.
Wat was er aan de hand
De staatssecretaris had een last onder dwangsom opgelegd aan een exporteur die voornemens was een partij elektronische apparaten, bestaande uit voorraadrestanten en door consumenten geretourneerde goederen, over te brengen naar Tanzania. Nu de autoriteiten niet vooraf in kennis waren gesteld van deze handeling en de autoriteiten ook geen toestemming hadden gegeven voor het verrichten van deze handeling, was volgens de staatssecretaris in strijd gehandeld met artikel 10.2 Wet milieubeheer (hierna: Wm) juncto artikel 2, onder 35, van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen. Uit het samenstel van deze bepalingen volgt dat het verboden is om afvalstoffen over te brengen zonder voorafgaande kennisgeving aan- en toestemming van de betrokken autoriteiten.
De exporteur tekende tevergeefs bezwaar aan tegen dit besluit en stelde vervolgens beroep in. Kort en goed betoogt de exporteur dat de partij apparaten niet kan worden aangemerkt als een afvalstof en dat daarom geen sprake kan zijn van een overtreding van het voornoemde verbod.
Oordeel Afdeling
De staatssecretaris en de exporteur zijn het er over eens dat de apparaten één partij vormen, die niet is te scheiden. In beroep spitst de zaak zich dus toe op de vraag of de gehele partij kan worden aangemerkt als een afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder 1, van de Kaderrichtlijn wordt onder dit begrip verstaan: ‘elke stof of voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.’ De Afdeling haakt voor de uitleg van dit begrip aan bij de rechtspraak van het Hof over het ‘afvalstof’-begrip onder de Richtlijn 2006/12/EG. Hoewel deze richtlijn in 2010 is ingetrokken en vervangen door de Kaderrichtlijn, is er volgens de Afdeling geen reden om te veronderstellen dat het begrip ‘afvalstof’ thans anders moet worden uitgelegd (zie ook de Afdelingsuitspraak van 2 april 2014, nr. 201301179/1/A4).
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de vraag of een voorwerp een afvalstof is, moet worden beantwoord met inachtneming van alle omstandigheden van het geval, waarbij nadrukkelijk belang toekomt aan het gedrag van de houder en van de betekenis van de woorden ‘zich ontdoen van’. Voorts verdient aandacht of het voorwerp in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of meer heeft, zodat het een last is waarvan hij zich wil ontdoen.
In het licht van deze jurisprudentie oordeelt de Afdeling in de uitspraak van 3 februari 2016 dat, uitgaande van de specifieke omstandigheden van hetgeen in deze procedure aan de orde is, het retourneren van de apparaten door de consument niet kan worden beschouwd als het ontdoen van afvalstoffen, omdat het retourneren geschiedt met het oog op terugbetaling van de aankoopprijs. Daaruit blijkt dat deze apparaten nog van nut zijn voor de houder. Voorts moet het retourneren van voorraadrestanten door de winkelier aan de importeur worden gezien als een voortzetting van het distributieproces in het normale handelsverkeer. Het feit dat de winkeliers de apparaten niet meer rechtstreeks aan consumenten konden verkopen, maakt niet dat deze apparaten voor de winkeliers een last waren waarvan zij zich moesten ontdoen, aldus de Afdeling. De omstandigheid dat de exporteur deze apparaten heeft gekocht van de importeurs, maakt bovendien duidelijk dat de partij apparaten een zekere marktwaarde hebben. Volgens de Afdeling zijn er ten slotte ook anderszins geen aanwijzingen, zoals risico’s voor het milieu, op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de partij apparaten het karakter van een afvalstof heeft verkregen. Gelet op deze omstandigheden, is de Afdeling van oordeel dat de partij geen afvalstof is en dus ook geen sprake kan zijn van een overtreding van artikel 10.60 Wm.
Om te beoordelen of sprake is van een afvalstof in de zin van Kaderrichtlijn in deze gevallen, is het dus – onder meer - noodzakelijk de gehele distributieketen te doorlopen en daarbij steeds na te gaan of sprake is van ‘ontdoen’. Voorstelbaar is dat het voorgaande met zich brengt dat de bewijslast voor de handhaver nog zwaarder wordt. De vraag is of het milieu daarmee gediend is.
