Waar deze procedure over ging
Een inwoner van Groningen had een vergunning om tot en met 3 december 2021 een steiger op de stoep voor zijn pand te hebben. Omdat hij op die datum nog niet klaar was met zijn werkzaamheden, had hij de steiger laten staan en was hij in overtreding van de APV. Toezichthouders deelden hem op 22 december 2021 telefonisch mee dat de steiger uiterlijk op 24 december 2021 verwijderd zou moeten zijn. Bij een controle op die datum is hem mondeling verzocht de steiger binnen een uur te verwijderen, waarbij ook is meegedeeld dat de steiger anders op zijn kosten zou worden verwijderd door een steigerbouwer die namens de gemeente ter plaatse aanwezig was. De eigenaar heeft hieraan gehoor gegeven en de steiger door de eigen steigerbouwer laten verwijderd.
Daarna verzocht de betrokkene het college om de mededeling van 24 december 2021 op schrift te stellen, omdat volgens hem sprake was van bestuursdwang. Het college deelde mee daaraan niet te voldoen, waarop de betrokkene een bezwaar- en vervolgens een beroepsprocedure startte.
Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank Noord-Nederland kwam tot de slotsom dat geen sprake was van (spoedeisende) bestuursdwang, omdat de steiger al tijdig door de betrokkene zelf was verwijderd. Evenmin was volgens de rechtbank sprake van een mondeling opgelegde last, omdat een dergelijke last alleen bij besluit – en dus alleen schriftelijk – kan worden opgelegd. De rechtbank verwees daarbij naar een uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015. De betrokkene was volgens de rechtbank ook niet verstoken van een rechtsmiddel, omdat de weg naar de civiele rechter openstond.
Geen spoedeisende, maar een gewone last onder bestuursdwang
De Afdeling ziet zich in de uitspraak eerst voor de vraag gesteld hoe het handelen van de toezichthouders van de gemeente kan worden gekwalificeerd. Een last onder bestuursdwang (artikel 5:21 van de Awb) bestaat uit twee elementen: (i) een opgelegde last om de overtreding te beëindigen of ongedaan te maken, en (ii) de bevoegdheid voor het bestuursorgaan om dit zelf te doen als de overtreder dit niet tijdig doet. Een gewone last is er in de eerste plaats op gericht de overtreder aan te zetten tot het zelf ongedaan maken van de overtreding, zodat toepassing van bestuursdwang wordt voorkomen. Alleen in spoedeisende gevallen (genoemd in artikel 5:31 van de Awb) wordt die herstelgelegenheid niet geboden. In het voorliggende geval was die gelegenheid er wel waardoor volgens de Afdeling geen sprake was van spoedeisende bestuursdwang.
De handelwijze van het college heeft volgens de Afdeling wel alle kenmerken (herstelmaatregelen, termijn) van een ‘gewone’ last. De betrokkene mocht in dit geval volgens de Afdeling begrijpen dat hem een last werd opgelegd en dat niet enkel werd verzocht de overtreding te beëindigen. Dit geldt temeer omdat de toezichthouder werd vergezeld door een steigerbouwer die klaarstond om de last daadwerkelijk feitelijk uit te voeren. De stelling van het college dat geen sprake kan zijn van een last omdat de toezichthouder niet bevoegd is deze zelfstandig op te leggen, volgt de Afdeling niet: er was geen aanleiding voor de betrokkene om aan die bevoegdheid te twijfelen, zodat een eventueel bevoegdheidsgebrek niet voor zijn risico komt, maar voor risico van het college.
Gelijkstelling met een besluit
Het college had op de zitting toegelicht dat het bij voorkeur op deze manier te werk gaat en dat de last niet op schrift wordt gesteld als een overtreder eraan voldoet door de overtreding tijdig en zelf beëindigt. Dat is alleen niet in overeenstemming met het schriftelijkheidsvereiste uit de Awb. Omdat een belanghebbende alleen tegen een besluit beroep kan instellen, zou tegen een op deze wijze opgelegde last geen rechtsbescherming bij de bestuursrechter openstaan. De Afdeling oordeelt dat die rechtsbescherming wel moet openstaan, omdat de bestuursrechter – anders dan de civiele rechter – bij uitstek aangewezen is over een dergelijk bestuursrechtelijk geschil te oordelen.
Hoewel de betrokkene zelf al een beroepsmogelijkheid gecreëerd door bezwaar te maken tegen de weigering tot om de last op schrift te stellen, stelt de Afdeling de mondeling opgelegde last uit oogpunt van efficiënte rechtsbescherming gelijk met een besluit. Het college moet tegen die achtergrond de inhoudelijke bezwaren alsnog behandelen en daarover een beslissing op bezwaar nemen.
Gevolgen voor de praktijk
De uitspraak van de Afdeling raakt mogelijk een handhavingspraktijk die breder is dan alleen die van de betreffende gemeente. Op zichzelf is de werkwijze begrijpelijk: deze is snel, informeel en leidt in veel gevallen tot het gewenste resultaat zonder veel administratieve lasten. De uitspraak van de Afdeling laat evenwel de spanning zien tussen een informele handhavingspraktijk en effectieve rechtsbescherming voor de betrokkene. De Afdeling beslist in de uitspraak in het voordeel van dit laatste, waarbij de Afdeling aanknoopt bij de specifieke omstandigheden van het geval (eerdere telefonische aanzegging op 22 december 2021, duidelijke herstelmaatregel met begunstigingstermijn, gemeentelijke steigerbouwer stond al klaar).
Gelet op de uitspraak van de Afdeling is alertheid geboden bij het doen van mondelinge mededelingen die tot strekking hebben een overtreder te bewegen een overtreding zelf te beëindigen. Gaat deze mededeling verder dan de enkele waarschuwing dat een overtreding moet worden beëindigd, maar wordt ook vermeld dat “de gemeente dat zo nodig zelf komt doen” of staat de uitvoerder daarvan al klaar, dan is gezien uitspraak mogelijk sprake van een met een besluit gelijk te stellen mondelinge last.
Ook om (bewijs-)problemen achteraf te voorkomen, kan het dan raadzaam zijn de mondelinge mededeling alsnog op schrift te stellen. Het schriftelijkheidsvereiste vergt overigens niet altijd een uitvoerige beschikking: uit eerdere rechtspraak volgt bijvoorbeeld dat kan worden volstaan met het aanbrengen van een sticker of een tie-wrap met een label, waarmee ook gelijk is voldaan aan het vereiste van schriftelijke bekendmaking. Praktisch handhaven en schriftelijke vastlegging kunnen dus hand in hand gaan. Ontbreekt die schriftelijke vastlegging echter, dan kan de bestuursrechter de last met een besluit gelijkstellen.
Bron: ABRvS 5 augustus 2026, ECLI:NL:RVS:2026:4600.
