Waar ging de procedure over?
De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft in 2021 een aantal bestuurlijke boetes opgelegd aan een transportonderneming wegens het overtreden van regels met betrekking tot de rusttijden voor chauffeurs. Bestuurlijke boetes zijn in de regel een aangelegenheid tussen de overtreder en bestuursorgaan. Bij boetebesluiten lijken daarom op het eerste gezicht geen belangen van derden te zijn betrokken. In dit geval wilde vakbond FNV echter als belanghebbende bij de boetebesluiten worden aangemerkt, zodat zij betrokken zou worden bij de totstandkoming van de besluiten en daar rechtsmiddelen tegen kon instellen. De FNV had een eigen onderzoek verricht naar de naleving van de wet door de betrokken onderneming, geconcludeerd dat de wet werd overtreden, en een notitie daarover aan de minister gezonden. De minister heeft het bezwaar van FNV tegen het boetebesluit niet-ontvankelijk verklaard, omdat FNV niet als belanghebbende zou kwalificeren. Het beroep dat FNV tegen die beslissing heeft ingesteld, is door de rechtbank ongegrond verklaard. FNV stelde vervolgens hoger beroep in. Dit hoger beroep is beoordeeld door een zogeheten grote kamer van de Afdeling en volgde op een conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven waar dit eerdere blogbericht over is geschreven.
De uitspraak
De grote kamer constateert eerst dat de wetgever geen bijzondere bepalingen heeft opgenomen over de positie van derden bij boetebesluiten. Daarom gaat de grote kamer ervan uit dat de wetgever de algemene definitiebepalingen over belanghebbendheid bij een besluit van toepassing heeft gevonden. Als uitgangspunt moet een natuurlijke persoon of rechtspersoon voldoen aan de vereisten van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De natuurlijke persoon moet een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang hebben dat rechtstreeks betrokken is bij het besluit. Voor een rechtspersoon gelden deze criteria ook en is daarnaast vereist dat de rechtspersoon als zijn algemene en collectieve belangen de doelen behartigt die (ook) verband houden met de naleving van de regelgeving waarvoor de boete is opgelegd. Daarnaast moet de rechtspersoon feitelijke werkzaamheden verrichten waaruit dat blijkt.
Tegen de achtergrond van dit kader, de (statutaire) doelstelling van FNV en de feitelijke werkzaamheden die FNV verricht, oordeelt de grote kamer dat FNV als belanghebbende bij het boetebesluit moet worden aangemerkt. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd.
Verhouding tot conclusie Widdershoven
Met het oordeel wijkt de grote kamer af van de conclusie van Widdershoven. Hij concludeerde dat een derde slechts belanghebbende kan zijn bij een boetebesluit dat is genomen naar aanleiding van een handhavingsverzoek van die derde, omdat alleen dan sprake zou zijn van een voldoende causaal verband tussen het besluit en de aantasting van het belang van de derde. Volgens de grote kamer is voor de vaststelling dat een belang rechtstreeks bij het boetebesluit is betrokken, niet maatgevend of sprake is van een door de derde ingediend handhavingsverzoek. Derden kunnen ook los daarvan rechtstreeks belang hebben bij het beoogde effect van een opgelegde boete. Dit is het geval wanneer het belang van de derde rechtstreeks wordt geraakt doordat een wettelijke norm waarvan de naleving wordt beoogd door de betreffende derde, niet wordt nageleefd. Een natuurlijk persoon of rechtspersoon kan belang hebben bij een effectieve, afschrikwekkende en proportionele handhaving van de betreffende norm. Als voorbeeld noemt de grote kamer een boetebesluit waarin een overtreding van de mededingingsregels wordt vastgesteld: de directe concurrent van de overtreder kan daarbij een rechtstreeks belang hebben.
Is de kring van belanghebbenden verruimd?
Betekent de uitspraak dat de kring van belanghebbenden bij boetebesluiten is verruimd ten opzichte van de huidige praktijk? Dat betwijfelen wij. De grote kamer refereert in de uitspraak aan een aantal oudere uitspraken, waarin reeds was geoordeeld dat bepaalde derden (een vakbond, werknemers, een concurrerende onderneming) als belanghebbende (kunnen) kwalificeren bij een boetebesluit, of de weigering een boete op te leggen. In die uitspraken lezen wij niet terug dat de bestuursrechter voorheen een ander criterium hanteerde ter beoordeling van de vraag of derden als belanghebbende bij een boetebesluit kunnen kwalificeren. De uitspraak van de grote kamer markeert daarom naar ons oordeel vooral dát derden belanghebbenden bij een boetebesluit kunnen zijn. De gedachte dat derden dat per definitie geen belanghebbende bij een boetebesluit kunnen zijn, of hooguit als zij een verzoek om handhaving hebben ingediend, is onjuist. Bestuursorganen dan wel bestuursrechters zullen daarom in voorkomend geval moeten beoordelen of een derde die betrokken wil worden bij (een procedure over) een besluit om een bestuurlijke boete op te leggen, belanghebbende is bij dat besluit.
Boetehoogte
Als een derde de hobbel van het belanghebbende-criterium weet te nemen, kan deze zich uitlaten over de hoogte van de boete. De grote kamer overweegt wel, onder verwijzing naar artikel 5:46 van de Awb, dat het de rechter is die bepaalt of de hoogte van de boete evenredig is. Artikel 5:46 Awb geldt evenzeer voor het bestuursorgaan dat de boete oplegt. Oftewel, ook het bestuursorgaan kan bij de besluitvorming rekening houden met de eventuele zienswijze van de derde-belanghebbende over de boetehoogte (voor zover geen sprake is van een wettelijk gefixeerde boetehoogte), maar moet uiteindelijk zélf beoordelen welke boetehoogte passend is.
Mogelijke complicaties
De bepalingen in de Awb over de bestuurlijke boete gaan uit van de klassieke situatie waarin een boete wordt opgelegd aan een overtreder en geen derde-belanghebbende daarbij betrokken is. Tegelijk hebben derden die als belanghebbende kwalificeren en deelnemen aan een procedure over een besluit (of de weigering een besluit te nemen) op grond van de Awb in beginsel ook bepaalde rechten, zoals het recht op inzage in dan wel een afschrift van het procesdossier. Dat kan onwenselijk zijn, bijvoorbeeld als het procesdossier bedrijfs- of concurrentiegevoelige informatie bevat. Ook is denkbaar dat een derde die geen verzoek om handhaving heeft ingediend en aan wie het boetebesluit niet is geadresseerd, pas (relatief) laat kennisneemt van het boetebesluit en daarom ook pas (relatief) laat een rechtsmiddel instelt. Is een eventuele termijnoverschrijding dan verschoonbaar (waardoor een overtreder die bijvoorbeeld heeft berust in de boete, opeens toch geconfronteerd kan worden met een procedure over de boete)? Of heeft een derde-belanghebbende pech als een boetebesluit inmiddels onherroepelijk is geworden? De uitspraak van de grote kamer roept diverse vragen op en de antwoorden op deze en andere vragen zullen uit toekomstige uitspraken moeten blijken. De grote kamer signaleert wel dat deelname van derden als belanghebbende bij de procedure tot het opleggen van een boetebesluit gevolgen kan hebben die op gespannen voet zouden kunnen staan met de waarborgen die een vermeende overtreder of beboete heeft op grond van internationale verdragen. Voor de oplossing van in ieder geval een deel van deze mogelijk onwenselijke gevolgen kan, zo nodig naar analogie, aansluiting worden gezocht bij bestaande regelingen in de Awb, zoals de regeling over beperkte kennisneming van stukken door een partij. Daarbij geeft de grote kamer ook mee dat bij de toepassing van die regelingen het belang van de bescherming van de vermeende overtreder of de beboete zwaar weegt.
De grote kamer eindigt met een terugkoppeling aan de wetgever: die dient te beoordelen of zij bepaalde gevolgen van het oordeel over de toelating van derden bij procedures over boetebesluiten onwenselijk vindt. Zo ja, is het ook aan haar om te bezien of en zo ja, op welke wijze die gevolgen kunnen worden beperkt of voorkomen.
Raadpleeg hier de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 22 april 2026, ECLI:NL:RVS:2026:2294.
Raadpleeg hier onze blog over de conclusie van A-G Widdershoven van 10 december 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5985.
