Waar ging de zaak over?
Op 10 april 2020 onderzoekt de landelijke recherche een bedrijfspand in Didam. Hier treft de recherche een laboratorium aan dat wordt gebruikt voor de productie voor (meth)amfetamine(olie). Het drugslaboratorium, opgezet door personen die het bedrijfspand huurden, wordt door de politie ontmanteld. Uit een opvolgend onderzoek in maart 2021 blijkt dat in het pand kwik(II)chloride aanwezig is. Dit is een zeer giftige stof. De eigenaar – en tevens verhuurder – van het bedrijfspand wordt op de hoogte gesteld van de verontreiniging, maar laat de kwik(II)chloride niet verwijderen.
Op basis van de voorgenoemde bevindingen besluit het college van burgemeester en wethouders van Montferland (college) op 7 februari 2022 twee lasten onder dwangsom op te leggen aan de eigenaar van het bedrijfspand. De eerste last houdt in dat de eigenaar de wanden, vloeren en overige horizontale oppervlakten in het bedrijfspand moet laten reinigen door een deskundig, daartoe erkend bedrijf. Hierbij dient er begeleiding van een hogere veiligheidskundige te zijn en moet de verzamelde kwik(II)chloride worden afgevoerd naar een erkende inzamelaar. Aan deze last heeft het college artikel 1.1a, tweede lid, van de Wet milieubeheer (Wm), artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet en artikel 7.22 van het Bouwbesluit ten grondslag gelegd. De tweede last strekt ertoe dat de eigenaar de in zijn bedrijfspand aanwezige (restanten van de) actieve koolfilters en andere afvalstoffen moet laten afvoeren naar een daartoe erkende verwerker. Hieraan heeft het college artikel 10.1, eerste lid, Wm ten grondslag gelegd. De kosten van sanering zijn geschat op € 45.000. De hoogte van de dwangsom is bepaald op € 25.000 per last.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling beoordeelt allereerst per last of het college de eigenaar van het bedrijfspand terecht heeft aangemerkt als overtreder. Daarna gaat de Afdeling in op het gebruikte handhavingsinstrument.
Eerste last
De Afdeling merkt op dat het feit dat de eigenaar van het bedrijfspand niet zelf betrokken is geweest bij de productie van de drugs niet maakt dat hij geen overtreder kan zijn. Op grond van sommige wettelijke bepalingen is het onder bepaalde omstandigheden namelijk ook verboden om niets te doen, aldus de Afdeling.
Artikel 1.1a van de Wm bevat zo een bepaling volgens de Afdeling. Op grond van dat artikel is een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken. Naar het oordeel van de Afdeling is niet in geschil dat de kwik(II)chloride nadelige gevolgen voor het milieu kan veroorzaken. Daardoor is de eigenaar in beginsel gehouden om deze nadelige gevolgen te voorkomen door het pand te laten reinigen.
Om te beoordelen of het opruimen van de verontreiniging een maatregel betreft die redelijkerwijs van de eigenaar kan worden gevergd, bekijkt Afdeling of de eigenaar verantwoordelijk kan worden gehouden voor de ontstane situatie. De eigenaar is een professionele verhuurder – aangezien hij verschillende panden verhuurt – van wie mag worden aangenomen dat hij weet dat bedrijfspanden mogelijk worden gehuurd om daarin aan drugs gerelateerde activiteiten te ontplooien. Bovendien heeft de eigenaar de huurder(s) voorafgaand aan het sluiten van de huurovereenkomst niet ontmoet en heeft hij geen antecedentenonderzoek gedaan. Er werd daarnaast contant betaald, er was tijdens de ingebruikneming van het pand nog geen schriftelijke overeenkomst met de huurders en na aanvang van het gebruik van het pand heeft de eigenaar geen toezicht gehouden op het gebruik van het pand. Deze omstandigheden samen maken dat de Afdeling concludeert dat de eigenaar verantwoordelijk kan worden gehouden voor het gebruik van zijn pand als laboratorium voor de productie van (meth)amfetamine(olie). Doordat de eigenaar niets heeft gedaan aan verontreiniging, kan de eigenaar als overtreder van artikel 1.1a, tweede lid, van de Wm worden aangemerkt, aldus de Afdeling.
De Afdeling is ook van oordeel dat artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet een bepaling bevat die het onder bepaalde omstandigheden verbiedt om niets te doen. Op grond van dit artikel is het verboden om een bestaand bouwwerk niet te laten voldoen aan de van toepassing zijnde voorschriften, waaronder het in artikel 7.22 van het Bouwbesluit opgenomen voorschrift dat het verboden is om stoffen in een bouwwerk te hebben waardoor overlast wordt of kan worden veroorzaakt voor de gebruikers van het bouwwerk of gevaar wordt veroorzaakt. De Afdeling oordeelt dat kwik(II)chloride overlast voor gebruikers van het pand en gevaar kan veroorzaken. Doordat de eigenaar van het desbetreffende pand ervoor heeft gekozen niets aan de verontreiniging te doen, kan hij als overtreder van deze artikelen worden aangemerkt.
Tweede last
De Afdeling merkt op dat ook artikel 10.1, eerste lid, van de Wm een bepaling bevat die het onder bepaalde omstandigheden verbiedt om niets te doen. In het artikel wordt gesteld dat ieder die handelingen met betrekking tot afvalstoffen nalaat en weet of redelijkerwijs kan weten dat daardoor nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen worden ontstaan, verplicht is om maatregelen te nemen of na te laten (voor zover dit redelijk is) om deze gevolgen zoveel mogelijk te voorkomen of beperken. Aangezien niet in geschil is dat kwik(II)chloride nadelige gevolgen kan hebben voor het milieu, kan de eigenaar en verhuurder van het pand er niet voor kiezen om niets te doen. De eigenaar heeft echter geen maatregelen getroffen, waardoor hij naar het oordeel van de Afdeling als overtreder van artikel 10.1, eerste lid, van de Wm aan te merken is.
Keuze handhavingsinstrument
De eigenaar betoogt dat het college voor een last onder bestuursdwang had moeten kiezen, zodat het college het bedrijfspand zelf had kunnen laten reinigen en de kosten hiervan had kunnen verhalen op de huurders van het bedrijfspand. Deze huurders zijn naar mening van de eigenaar de feitelijke overtreders. Bovendien wijst de eigenaar op zijn slechte financiële situatie.
De Afdeling oordeelt dat het een bestuursorgaan in beginsel vrij staat om te kiezen of bestuursdwang- of dwangsombevoegdheid wordt uitgeoefend. Er mag enkel geen dwangsombevoegdheid worden gebruikt indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen zich daartegen verzet. Dit is in deze zaak niet aan de orde, aldus de Afdeling. Bovendien is het pand met toepassing van bestuursdwang gesloten en is er geen sprake van acuut gevaar voor de omgeving of het milieu.
De mogelijkheid dat het college de kosten van de last onder bestuursdwang had kunnen verhalen op de huurders van het bedrijfspand, maakt niet dat het college deze mogelijkheid had moeten kiezen, aldus de Afdeling. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling bovendien voldoende onderbouwd waarom het voor een dwangsom heeft gekozen. De Afdeling benadrukt ten slotte dat beperkte financiële middelen bij betrokkene(n) geen rol spelen bij de keuze tussen een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4142.
