Waar gaat de zaak over?
Stichting Babylon (Stichting) houdt zich bezig met het inzamelen van kleding. Dit doet zij door op verschillende locaties kledingcontainers te plaatsen. Op 21 en 22 december 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (college) geconstateerd dat op 14 locaties in Den Haag kledingcontainers van de Stichting staan.
Volgens het college schendt de Stichting hiermee artikel 6 van de Afvalstoffenverordening 2010 (Afvalstoffenverordening). Daarom legt het college bij besluit van 3 januari 2023 aan de Stichting een last onder bestuursdwang op. De Stichting dient volgens deze last onder bestuursdwang de kledingcontainers binnen vijf werkdagen te verwijderen.
Op 13 januari 2023 wordt door het college geconstateerd dat twee kledingcontainers niet zijn verwijderd. Het college past vervolgens bestuursdwang toe; het college verwijdert de kledingcontainers dus zelf. Bij besluit van 26 januari 2023 worden de kosten van die bestuursdwang, namelijk € 538,93, in rekening van de Stichting gebracht.
De Stichting gaat zowel tegen de last onder bestuursdwang als de kostenverhaalbeschikking in bezwaar. Bij besluit van 15 juni 2023 verklaart het college beide bezwaren ongegrond. De Stichting stelt tegen deze beslissing op bezwaar beroep in.
Is er sprake van een overtreding?
De Stichting is van mening dat er geen sprake is van een overtreding, omdat de kleding die zij verzamelt geen afvalstof is. Volgens de Stichting zijn de gedoneerde kledingstukken geen ‘stoffen waarvan mensen zich ontdoen’, maar zijn het producten die worden gedoneerd en die zonder nadere behandeling gebruikt kunnen worden door een ander. Het college stelt dat wél sprake is van een afvalstof.
Voordat de Afdeling kan kwalificeren of de gedoneerde kledingstukken in deze zaak afvalstoffen zijn, moet eerst worden gekeken naar hoe ‘afvalstoffen’ in de wet worden omschreven. De Afdeling verwijst in dit kader naar artikel 1.1 van de Wet milieubeheer (Wm) en vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). Artikel 1.1 van de Wm stelt dat afvalstoffen alle stoffen, preparaten, of voorwerpen betreffen waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Volgens vaste jurisprudentie van het HvJ moeten bij de vraag of sprake is van een afvalstof alle omstandigheden van het geval in acht worden genomen. Zo is vooral het gedrag van de houder in relatie tot de woorden ‘zich ontdoen van’ relevant. Zo verdient het volgens het HvJ bijzondere aandacht of de stof in kwestie voor de houder ervan geen nut heeft of geen nut meer heeft, zodat de stof een last is waarvan de houder zich wil ontdoen. Ook acht het HvJ van belang of goederen kunnen worden gekwalificeerd als tweedehands goederen die zonder voorafgaande bewerking zeker en op een vergelijkbare wijze kunnen worden hergebruikt.
Op de website van de Stichting staat dat ingezamelde kleding wordt gescheiden in bruikbare en niet bruikbare kleding. Kleding die niet kan worden gedoneerd of verkocht, wordt door de Stichting gerecycled.
De Afdeling overweegt dat bij recycling van kleding geen sprake is van hergebruik zonder bewerking waarbij het zeker is dat de kleding op een vergelijkbare manier kan worden hergebruikt. De Afdeling acht het aannemelijk dat een deel van de kleding die de Stichting inzamelt, door betrokkenen wordt gezien als een last waarvan zij zich ontdoen. Dit betekent dat de gedoneerde kleding kwalificeert als afvalstof. Het gegeven dat slechts een klein deel van de ingezamelde kledingstukken wordt gerecycled omdat deze niet kunnen worden gedoneerd, doet hieraan niets af.
In artikel 6 van de Afvalstoffenverordening is – kort gezegd – opgenomen dat, behoudends aanwijzing, het verboden is om huishoudelijke afvalstoffen in te zamelen.
Daarom komt de Afdeling tot het oordeel dat de Stichting in strijd met artikel 6 van de Afvalstoffenverordening kleding inzamelt in de daartoe bestemde kledingcontainers.
Mocht de Stichting erop vertrouwen dat het college niet zou handhaven?
De Stichting stelt verder dat zij erop mocht vertrouwen dat het college niet handhavend zou optreden zolang de kledingcontainers niet op de openbare weg werden geplaatst, omdat het college dit zou hebben toegezegd. Ter ondersteuning van dit standpunt wijst de Stichting op een gedeeltelijke herroeping van een eerdere invorderingsbeschikking en een e-mail van een ambtenaar van de gemeente Den Haag.
De Afdeling overweegt dat een schending van het vertrouwensbeginsel een reden kan zijn dat van handhaving moet worden afgezien. Degene die zich op dit beginsel beroept, moet echter wel aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij of zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen, en zo ja, hoe.
Met betrekking tot het beroep van de Stichting op de gedeeltelijke herroeping van de eerdere invorderingsbeschikking merkt de Afdeling op dat het college in 2022 een last onder dwangsom aan de Stichting heeft opgelegd om haar kledingcontainers binnen de gemeente Den Haag te verwijderen. Aan deze last onder dwangsom lag artikel 2.10 van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (APV) ten grondslag. Dit artikel bevat een verbod op het plaatsen van objecten op de openbare weg. Toen bleek dat de Stichting niet alle containers binnen de begunstigingstermijn had verwijderd, heeft het college een invorderingsbeschikking genomen. Achteraf bleek echter dat twee containers niet op de openbare weg, maar op privéterrein stonden. Het college heeft de invorderingsbeschikking bij besluit van 22 november 2022 daarom deels herroepen. In het besluit heeft het college opgenomen dat “onterecht is gehandhaafd op twee kledingcontainers”. Anders dan de Stichting is de Afdeling van oordeel dat de Stichting hieruit kon en had moeten begrijpen dat was bedoeld dat ten aanzien van deze twee containers ten onrechte op grond van artikel 2.10 van de APV was gehandhaafd. Het besluit bevat geen uitlating of toezegging over de vraag of in het algemeen kledingcontainers die niet op de openbare weg staan een overtreding vormen en of het college hierop zou handhaven, aldus de Afdeling.
Uit de e-mail waarnaar de Stichting verwijst kan volgens de Afdeling ook geen toezegging volgen, aangezien de e-mail slechts een link naar de webpagina van de gemeente bevat waarop algemene informatie is weergegeven.
Kortom, de Afdeling oordeelt dat de Stichting onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het college een toezegging of een uitlating heeft gedaan waaruit de Stichting had mogen afleiden dat het college niet zou handhaven.
Betekenis voor de praktijk
Bij het inzamelen van materialen voor voortgezet gebruik is het voor de inzamelende partij van belang alert te zijn op de mogelijke toepassing van het afvalstoffenrecht. Zo kan toepassing van het afvalstoffenrecht betekenen dat een vergunning benodigd is om de desbetreffende materialen te mogen inzamelen. Het afvalstoffenrecht komt al snel om de hoek kijken wanneer sprake is van een stof, preparaat of voorwerp en de houder zich hiervan ontdoet of wil ontdoen. Dit geldt zeker in die gevallen waarin een stof, preparaat of voorwerp niet zonder voorafgaande bewerking op eenzelfde manier kan worden hergebruikt.
Overigens is zijn gedoneerde kledingstukken niet altijd afvalstoffen, zie bijvoorbeeld deze uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2025, ECLI:NL:RVS:2025:4665.
