Wat speelde er in deze zaak?
In deze zaak heeft een natuurorganisatie gedeputeerde staten van Utrecht verzocht om drie maatregelen te treffen ten behoeve van het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek: waterpeilverhoging, essenhakhoutbeheer en verwijdering van braamopslag. Gedeputeerde Staten hebben dit verzoek opgevat als een aanschrijvingsverzoek in de zin van artikel 2.4, lid 1, van de Wet natuurbescherming (Wnb)[1]. Zij hebben het verzoek afgewezen.
Het beroep van de natuurorganisatie tegen de afwijzing heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 januari 2024. Deze uitspraak bevat interessante overwegingen over het aanschrijven van andere bestuursorganen (hierover schreven wij eerder een blog). In het kader van dit blog is echter een andere overweging van de rechtbank relevant.
Staatsbosbeheer, de beheerder van het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek, heeft zich op het standpunt gesteld dat de natuurorganisatie met deze procedure een discussie over het beheer van het Natura 2000-gebied probeert te voeren, terwijl dat geen onderwerp is waarover bij de bestuursrechter kan worden geprocedeerd. De rechtbank overweegt naar aanleiding hiervan dat de verzochte maatregelen wél binnen de reikwijdte van artikel 2.4, lid 1, van de Wnb vallen. De maatregelen hebben betrekking op de wijze waarop het terreinbeheer in het gebied wordt uitgeoefend en het terreinbeheer is een doorlopende handeling, zo overweegt de rechtbank. Vervolgens behandelt de rechtbank de beroepsgronden van de natuurorganisatie per verzochte maatregel. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van de natuurorganisatie ongegrond is.
De natuurorganisatie gaat in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank en Staatsbosbeheer stelt incidenteel hoger beroep in.
Hoe oordeelt de Afdeling?
In de uitspraak van de Afdeling komt – inhoudelijk gezien – alleen het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer aan de orde. Staatsbosbeheer betoogt dat gedeputeerde staten niet bevoegd waren om een besluit te nemen op het aanschrijvingsverzoek van de natuurorganisatie en dat de rechtbank zich daarom onbevoegd had moeten verklaren om kennis te nemen van het beroep. Daar gaat de Afdeling niet in mee. Gedeputeerde staten hebben het verzoek op inhoudelijke gronden afgewezen en zijn er dus van uit gegaan dat zij bevoegd zijn om de gevraagde maatregelen op te leggen. Daarmee is sprake van een appellabel besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1, van de Algemene wet bestuursrecht, ongeacht of gedeputeerde staten daadwerkelijk tot de inhoudelijke afwijzing konden overgaan. De rechtbank heeft zich terecht bevoegd geacht.
Over de bevoegdheid van gedeputeerde staten oordeelt de Afdeling anders. De Afdeling overweegt dat de aanschrijvingsbevoegdheid een nadere invulling is van artikel 2.2 van de Wnb.[2] Uit deze bepaling volgt dat gedeputeerde staten ervoor zorgdragen dat de instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden getroffen die nodig zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden. De Afdeling wijst erop dat ook de verplichting tot het vaststellen van een Natura 2000-beheerplan een nadere invulling van artikel 2.2 van de Wnb betreft. Het Natura 2000-beheerplan voor Kolland & Overlangbroek bevat overwegingen over essenhakhoutbeheer, het verwijderen van ruigte en het waterpeil. De Afdeling constateert dat de natuurorganisatie gedeputeerde staten in feite verzoekt om beheermaatregelen te treffen die afwijken van het beheerplan.
Uit de memorie van toelichting bij de aanschrijvingsbevoegdheid leidt de Afdeling af dat deze bepaling er niet toe strekt om derden aan te schrijven om beheermaatregelen uit te voeren (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 106). De Afdeling overweegt dat de aanschrijvingsbevoegdheid is bedoeld voor (i) activiteiten waarvoor sinds de referentiedatum toestemming is verleend en die sindsdien als één-en-hetzelfde project zijn voortgezet en (ii) activiteiten die op grond van artikel 2.9, lid 1, van de Wnb[3] zijn vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit zijn twee type activiteiten waarvoor geen natuurvergunning hoeft te worden verleend. Gedeputeerde staten hebben geen andere instrumenten dan de aanschrijvingsbevoegdheid tot hun beschikking om deze twee type activiteiten te reguleren. Dat is volgens de Afdeling anders bij natuurvergunningplichtige activiteiten en beheermaatregelen.
De Afdeling maakt uit de memorie van toelichting verder op dat het beheerplan in belangrijke mate het karakter heeft van een beleidsplan en uitvoeringsprogramma (Kamerstukken II 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 90-96). Op grond van artikel 8.1, lid 2, van de Wnb[4] staat tegen het deel van het beheerplan dat een beschrijving bevat van het – op uitvoering gerichte – beleid, geen beroep open bij de bestuursrechter (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3397, r.o. 5-8).
Gelet op de systematiek van de Wnb heeft de wetgever de aanschrijvingsbevoegdheid niet bedoeld om alsnog een gang naar de bestuursrechter open te stellen over beheermaatregelen, zo overweegt de Afdeling. Indien de natuurorganisatie wil opkomen tegen de wijze waarop gedeputeerde staten het Natura 2000-gebied Kolland & Overlangbroek beheren, dan staat een gang naar de civiele rechter open. De Afdeling komt tot de slotsom dat daarmee doeltreffende rechtsbescherming is gewaarborgd.
Conclusie
De Afdeling verklaart het incidenteel hoger beroep van Staatsbosbeheer gegrond. De rechtsgevolgen van de afwijzing van het aanschrijvingsverzoek blijven in stand, omdat gedeputeerde staten het verzoek – gelet op hun onbevoegdheid – terecht hebben afgewezen. De les uit deze uitspraak is helder: beheermaatregelen kunnen niet via een aanschrijvingsverzoek worden afgedwongen. Uit de tekst van artikel 2.4 van de Wnb kon dit wellicht ook al worden afgeleid, omdat daaruit volgt dat het bevoegd gezag degene die een handeling verricht of het voornemen daartoe heeft kan aanschrijven. Dat lijkt ons iets anders dan een derde actief verplichten om een handeling (een beheermaatregel) uit te voeren. De aanschrijvingsbevoegdheid is volgens de Afdeling bedoeld voor het reguleren van twee typen niet-natuurvergunningplichtige activiteiten. Is het beperken of het op een andere manier uitvoeren van zo’n activiteit vereist voor het beheer van Natura 2000-gebied, dan komt de aanschrijvingsbevoegdheid wel in beeld.
Tot slot merken wij op dat, hoewel de aanschrijvingsbevoegdheid onder de Omgevingswet niet meer bestaat, de uitspraak van de Afdeling nog altijd interessant is. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet kan het bevoegd gezag namelijk een maatwerkvoorschrift opleggen aan degene die een activiteit verricht met mogelijk verslechterende effecten of significant verstorende gevolgen voor Natura 2000-gebieden. De relevante bepalingen over de maatwerkbevoegdheid onder de Omgevingswet zijn opgenomen in de voetnoten van dit blog.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 juli 2026, ECLI:NL:RVS:2026:4431.
[1] Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow): artikel 4.5 van de Ow in samenhang gelezen met artikel 11.9, 11.6 en 11.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal).
[2] Sinds inwerkingtreding van de Ow: artikel 3.59 van het Besluit kwaliteit leefomgeving.
[3] Sinds inwerkingtreding van de Ow: artikel 11.18 van het Bal.
[4] Sinds inwerkingtreding van de Ow: artikel 1 van bijlage 2 bij de Algemene wet bestuursrecht
