Dance feesten, wijnfestivals, carnavals, museumnachten en kermissen: er worden oneindig veel evenementen georganiseerd door heel Nederland. Voor mensen die graag evenementen bezoeken is dat leuk, maar om het ook voor de omgeving dragelijk te houden is het van belang paal en perk te stellen aan het aantal evenementen op één locatie. Dat geldt zeker binnen een drukke stad als Rotterdam. Binnen de gemeente Rotterdam wordt daarom gewerkt met een evenementenkalender, die jaarlijks wordt vastgesteld. Dat duidelijk moet zijn vastgelegd hóe evenementen worden beoordeeld om al dan niet op deze evenementenkalender te worden geplaatst, blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 november 2018.
De (Rotterdamse) evenementenkalender
Evenementenbeleid wordt niet alleen in Rotterdam vormgegeven door middel van een zogenoemde evenementenkalender. Zo’n kalender bepaalt welke evenementen wel en welke evenementen niet georganiseerd kunnen worden. Daarbij kan ervoor gekozen worden om jaarlijks terugkerende evenementen of evenementen van niet-commerciële partijen voorrang te geven.
Het college van B&W van Rotterdam stelt ieder jaar een evenementenkalender vast waarop een lijst van zogenoemde B- en C-evenementen* zijn opgenomen die dat jaar zullen gaan plaatsvinden. Dit vindt zijn grondslag in artikel 2:24, vierde lid, van de APV. Voor het organiseren van grootschalige of risicovolle evenementen is altijd een B- of C-evenementenvergunning nodig. Aan de hand van een risicoscan wordt bepaald of een evenement in de B- of C-categorie valt, waarbij evenementen met de meeste impact op de stad in de C-categorie worden geplaatst. Zaken die hier invloed op hebben zijn o.a. de tijdsduur, het aantal bezoekers en de invloed op de bereikbaarheid.
Voorafgaand aan die vaststelling kan de organisatie van een evenement zich aanmelden. De Stichting Rotterdam Festivals coördineert het Rotterdams evenementenbeleid en adviseert het college van burgemeester en wethouders (het college) over welke evenementen wel en welke niet op de kalender terecht zouden moeten komen. Vervolgens stelt het college de evenementenkalender vast. De plaatsing op de kalender geeft geen recht op de nog door de burgemeester te verlenen evenementenvergunning. Andersom levert het niet geplaatst zijn op de evenementenkalender wel een buiten behandeling stelling op van de aanvraag van een evenementenvergunning (artikel 2:25, tweede lid, APV).
Bezwaar, beroep en hoger beroep tegen vaststelling evenementenkalender
Het dancefestival Rotterdam Outdoor is, nadat het evenement in 2014 en 2015 georganiseerd mocht worden in Rotterdam, niet geplaatst op de evenementenkalender 2016. De organisatie laat het daar niet bij zitten, en gaat in bezwaar. Na een ongegrond bezwaar, vangt de organisatie ook bij de rechtbank bot. De rechtbank overweegt dat de aanvraagprocedure rondom de evenementenkalender voldoende openbaar is en dat duidelijk is hoe die procedure verloopt.
Rotterdam Outdoor gaat tegen deze uitspraak in hoger beroep. Aangevoerd wordt dat er onvoldoende openbaarheid is gegeven met betrekking tot de procedure tot vaststelling van de evenementenkalender. Zo is niet duidelijk gemaakt dat de Stichting Rotterdam Festivals zou werken met scorekaarten waarbij het evenement per onderdeel zou worden beoordeeld en dat de Stichting deskundigen zou inschakelen voor deze beoordeling. Verder betoogt Rotterdam Outdoor dat het college het advies van de Stichting niet ten grondslag aan het besluit tot vaststelling van de evenementenkalender had mogen leggen. Zij is van mening dat haar aanmelding wel voldoende was voor plaatsing op de evenementenkalender, zoals dat ook in de voorgaande jaren het geval was.
Oordeel Afdeling
De Afdeling staat allereerst stil bij de wijze waarop de evenementenkalender wordt vastgesteld en hoe e.e.a. gekwalificeerd moet worden. Het al dan niet geplaatst worden op de evenementenkalender moet worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, aldus de Afdeling. Reden daarvoor is gelegen in het buiten behandeling stellen van een aanvraag van een evenementenvergunning als een evenement niet op de kalender is geplaatst.
Verder gaat de Afdeling na in hoeverre de criteria op basis waarvan de aanvragen voor de evenementenkalender kenbaar zijn. In afdeling 7 van de APV zijn uitsluitend de criteria voor evenementenvergunning opgenomen. Dat het college ter zitting heeft toegelicht dat in de praktijk wordt getoetst aan het document "Herijking evenementenbeleid Dieper in de stad, verder in de wereld" is onvoldoende. Het document is niet vastgesteld door de raad en vindt geen grondslag in de APV of een op grond daarvan vastgestelde beleidsregel. In het document zijn vijf criteria opgenomen die gebruikt worden op de scorekaarten van de Stichting Rotterdam Festivals: A. Aansluiting evenementenbeleid: De stad, B. Inhoudelijke beoordeling evenement, C. Aansluiting evenementenbeleid: Het publiek, D. Aansluiting bij het evenementenbeleid: De organisator/deugdelijkheid van het plan, E. Praktische uitvoerbaarheid.
Uit de scorekaarten blijkt dat een belangrijk argument voor niet plaatsing van Rotterdam Outdoor een slechte score op het criterium B was nu het evenement niet vernieuwend was en een te breed programma had terwijl de trend op het gebied van dance-evenementen volgens de deskundigen specialisatie is. De Afdeling overweegt dat uit deze motivering kan worden opgemaakt dat de inhoud van het evenement is beoordeeld. Daarvoor biedt artikel 2:24, vierde lid, APV echter geen ruimte. Op grond van dit artikel dient het college een lijst van B- en C-evenementen vast te stellen. De categorisering van evenementen als type B of C is gebaseerd op de risico’s die daarbij komen kijken en de impact daarvan op de omgeving. De Afdeling oordeelt dat gelet daarop artikel 2:24, vierde lid, APV tot doel heeft het reguleren van risico-evenementen en het beheren van de impact die een dergelijk evenement op de directe omgeving. Dat brengt mee dat het college de plaatsing van een evenement op de evenementenkalender uitsluitend met dat doel kan weigeren. Een inhoudelijke beoordeling of het evenement een voor de stad Rotterdam al dan niet gewenste culturele uiting is, past daar niet onder, aldus de Afdeling. De APV biedt dan ook niet de ruimte aan het college evenementen inhoudelijk te beoordelen op andere motieven. De slechte score op criterium B had dan ook niet betrokken mogen worden in de motivering om Rotterdam Outdoor niet te plaatsen.
De Afdeling komt tot het oordeel dat het besluit om het dancefestival niet op de evenementenkalender te plaatsen reeds hierom niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd.
Dit oordeel is niet helemaal verrassend. De Afdeling heeft zich namelijk al eerder uitgelaten over de wijze waarop moet worden omgegaan met het concurrerende evenementen. In een uitspraak over concurrerende evenementen tijdens Koninginnennacht 2012 in Den Bosch oordeelde de Afdeling dat bij de beslissing om een evenement op de evenementenkalender te plaatsen (en dus al dan niet een evenementenvergunning te verlenen) op kenbare wijze moet worden genomen. Bij het ontbreken van kenbare maatstaven is een besluit op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen.
Tot slot
Belangrijke les van deze uitspraak is dat, wanneer een gemeente wil inzetten op een divers evenementenaanbod, duidelijk geregeld moet moeten worden dat evenementen op inhoud beoordeeld mogen worden. Dat is des te meer van belang nu er het aantal te organiseren evenementen binnen de perken moet worden gehouden, wat vaak zal betekenen dat niet alle evenementen georganiseerd kunnen worden. Zonder zo’n regeling biedt een APV daarvoor geen grondslag.
Lees hier de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 november 2018.
