Waar ging de zaak over?
Comgoed Beheer B.V. is eigenaar van een perceel waarop het een bioboardfabriek wil vestigen. Ter fundering van bedrijfshallen en aan te leggen wegen heeft het bedrijf staalslakken toegepast. Deze staalslakken heeft het bedrijf met folie afgedekt. Het perceel is verder onbebouwd.
Na een hevige regenbui op 6 maart 2020 heeft er vanaf het perceel een lozing van verontreinigd water op het oppervlaktewater plaatsgevonden. Tussen partijen is niet in geschil dat dit een lozing betreft die in strijd met artikel 6.2, eerste lid, van de Waterwet heeft plaatsgevonden, nu geen vergunning was verleend. Het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap Hollandse Delta heeft vervolgens bij besluit van 2 april 2020 een last onder dwangsom aan het bedrijf opgelegd, met als doel de lozing van verontreinigd water op het oppervlaktewater te beëindigen en beëindigd te houden op straffe van een dwangsom van € 25.000 per overtreding, met een maximum van € 250.000.
Het bedrijf gaat tegen dit besluit in bezwaar, maar het college verklaart dit ongegrond. Bij besluit van 22 april 2021 heeft het college vervolgens de, volgens het college verbeurde, dwangsom ingevorderd. Nu bezwaar tegen het invorderingsbesluit ook geen doel treft, gaat het bedrijf in beroep bij de rechtbank. Ook daar krijgt het bedrijf geen gelijk en wordt zowel het beroep tegen de oplegging van de dwangsom als de invordering ervan ongegrond verklaard. Het bedrijf gaat vervolgens in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Hoe oordeelt de Afdeling?
De Afdeling behandelt het geschil tussen partijen aan de hand van een zevental vragen. De eerste vijf vragen zijn het meest interessant.
(i) Is de last onder dwangsom een bestraffende sanctie?
Het bedrijf stelt dat de rechtbank onvoldoende heeft meegewogen dat de last onder dwangsom een bestraffende sanctie betreft en geen herstelsanctie. Het bedrijf benadrukt dat zij zich coöperatief opstelt en na hevige regenval aanvullende maatregelen neemt om een lozing te voorkomen. Er is dan ook geen sanctie nodig om haar tot handelen te bewegen, aldus het bedrijf. De hoogte van de dwangsom maakt volgens het bedrijf bovendien dat de last onder dwangsom een bestraffend karakter heeft gekregen.
De Afdeling volgt het bedrijf niet in haar redenering en oordeelt dat de last onder dwangsom in deze zaak was bedoeld om lozingen op het oppervlaktewater te beëindigen en beëindigd te houden. Dat het bedrijf dit anders heeft ervaren, is volgens de Afdeling niet van belang voor de vraag of de sanctie een bestraffend karakter heeft. Ook vindt de Afdeling geen aanknopingspunten dat de last enkel vanwege de hoogte van de dwangsom als een bestraffende sanctie zou moeten worden aangemerkt.
(ii) Bestond er een rechtvaardigingsgrond voor de overtreding?
Het bedrijft stelt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen last onder dwangsom mocht opleggen, omdat voor de lozing een rechtvaardigingsgrond bestond. Het bedrijf stelt namelijk dat de extreem zware regenbui van 6 maart 2020 de lozing heeft veroorzaakt en daarom sprake was van overmacht. Met het verwijderen van water van het perceel, het afdammen van de watergang ten zuidwesten van het perceel over een lengte van 280 meter en het aanbrengen van een extra laag folie aangebracht op de staalslakken, zijn volgens het bedrijf vergaande en toereikende maatregelen getroffen om lozingen bij normale weersomstandigheden te voorkomen.
Het beroep op overmacht houdt naar het oordeel van de Afdeling geen stand. Er is namelijk niet gebleken dat er in de dagen vóór de lozing sprake was van zodanig zware regenval, dat het bedrijf niet bij machte was om de overtreding te voorkomen. Comgoed had maatregelen kunnen treffen om ook bij zware regenval lozingen te voorkomen, aldus de Afdeling. Het bedrijf heeft ter zitting aangegeven dat zij na de lozing aanvullende maatregelen had getroffen, waaronder het aanbrengen van een derde laag folie over de staalslakken. Hierna hebben zich geen soortgelijke lozingen meer voorgedaan. Volgens de Afdeling heeft het bedrijf niet aannemelijk gemaakt dat het treffen van deze maatregelen op een eerder tijdstip niet mogelijk was.
(iii) Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
Volgens het bedrijf had het college van handhaving af moeten zien wegens bijzondere omstandigheden. Hierbij benoemt het bedrijf wederom de hevige regenbui, maar stelt zij zich ook op het standpunt dat zij erop heeft mogen vertrouwen dat de destijds getroffen maatregelen toereikend zouden zijn om lozingen te voorkomen. Te meer omdat toezichthouders van het waterschap akkoord zijn gegaan met het treffen van deze maatregelen.
De Afdeling oordeelt dat het bedrijf niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van extreme weersomstandigheden. De Afdeling herhaalt hierbij dat het bedrijf aanvullende maatregelen kon treffen. Daarnaast acht de Afdeling het niet aannemelijk dat toezichthouders van het waterschap concrete uitlatingen zouden hebben gedaan die het bedrijf heeft mogen opvatten als een toezegging dat na het treffen van bepaalde maatregelen tegen toekomstige overtredingen niet meer zou worden gehandhaafd.
(iv) Is de last duidelijk?
Het bedrijf stelt verder dat de last onvoldoende duidelijk is. De last zet namelijk niet uiteen hoe de overtreding moet worden beëindigd en wanneer een dwangsom wordt verbeurd, aldus het bedrijf.
De Afdeling overweegt dat “een last zodanig duidelijk en concreet geformuleerd [moet worden] dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over wat gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen”. De opgelegde last voldoet volgens de Afdeling aan dit vereiste. Het college heeft in het dwangsombesluit omschreven dat het bedrijf de overtreding kan beëindigen door lozingen in de toekomst te voorkomen. Dit is volgens de Afdeling een voldoende duidelijke formulering, aangezien hiermee voor het bedrijf duidelijk is geworden wat moet worden gedaan of nagelaten én wanneer een dwangsom wordt verbeurd.
(v) Is de dwangsom te hoog?
Het bedrijf stelt ten slotte dat de opgelegde dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Zo wijst het bedrijf erop dat de kosten voor het voorkomen van een lozing lager zijn dan de dwangsom die het college heeft opgelegd.
Ook hierin volgt de Afdeling het betoog van het bedrijf niet. Volgens vaste jurisprudentie heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Er mag een zodanige prikkel naar het bedrijf uitgaan, dat deze de opgelegde last daadwerkelijk zal uitvoeren. Het college heeft toegelicht dat de dwangsom is gebaseerd op een bestendige ongeschreven gedragslijn die wordt gehanteerd door de Unie van Waterschappen. In de praktijk houdt deze gedragslijn in dat de hoogte van de dwangsom ongeveer driemaal de hoogte van de herstelkosten omvat. Het college heeft in dit geval een inschatting van de herstelkosten gemaakt en zich daarbij gebaseerd op de ervaringen van de toezichthouder. De kosten voor het afvoeren van het verontreinigde water van het perceel en het aanbrengen van extra folie bedragen in dit geval ruimschoots het drievoudige van de dwangsom, aldus het college. De Afdeling volgt het betoog van het college en oordeelt dat er onvoldoende aanleiding is om de hoogte van de kosten als niet passend te beschouwen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 2 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3942 en raadpleeg hier de daaraan voorafgaande uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 mei 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:4293.
