Waar ging de zaak over?
Op een terrein van Azon Holding heeft een recyclingbedrijf vanaf 2010 onder meer met schuim gevulde brandblussers gedemonteerd om te recyclen. Het blusschuim dat na het leegspuiten van de brandblussers overbleef, werd – in afwachting van verwerking – opgeslagen in containers. Deze containers, met een inhoud van 1.000 liter en een gewicht van ongeveer 1 ton, werden in de open lucht op het perceel geplaatst. Op grond van haar vergunning mocht het recyclingbedrijf maximaal 10 ton blusschuim opslaan.
Naar aanleiding van een klacht van Azon Holding over de hoeveelheid blusschuim op het terrein heeft het college van burgemeester en wethouders van Doetinchem in 2019 vastgesteld dat het recyclingbedrijf ongeveer 1.340 ton aan blusschuim op het terrein had opgeslagen. Een gedeelte van de met blusschuim gevulde containers bleek beschadigd, waardoor blusschuim uit de containers in de bodem lekte. Het college was van mening dat op basis van deze vaststellingen moest worden geconcludeerd dat sprake was van twee overtredingen in strijd met de verleende vergunningen: er was te veel blusschuim op het terrein van Azon Holding opgeslagen en het blusschuim was niet op een deugdelijke manier verpakt.
Aangezien eerder aan het recyclingbedrijf opgelegde lasten onder dwangsom volgens het college niet tot het gewenste resultaat hadden geleid, heeft het college bij besluit van 19 februari 2020 zowel aan het recyclingbedrijf als haar bestuurder tevens enig aandeelhouder meerdere lasten onder bestuursdwang opgelegd. De eerste last hield in dat al het blusschuim boven de 10 ton aan blusschuim dat was vergund, moest worden verwijderd en naar een erkende afvalinzamelaar moest worden gebracht. De tweede last hield in dat het blusschuim dat niet op deugdelijke wijze was verpakt, alsnog deugdelijk verpakt moest worden dan wel naar een erkende inzamelaar moest worden gebracht. De bestuurder tevens enig aandeelhouder is tegen het besluit van 19 februari 2020 in bezwaar gegaan. Ruim 2 maanden later is het recyclingbedrijf failliet verklaard.
Bij besluit van 21 oktober 2020 heeft het college het bezwaar van de bestuurder tevens enig aandeelhouder gedeeltelijk gegrond verklaard en heeft zij het besluit van 19 februari 2020 op bepaalde punten gewijzigd. Tevens werd een derde last toegevoegd, namelijk dat binnen zes weken na verzending van het besluit van 21 oktober 2020 moest worden aangevangen met de werkzaamheden ter uitvoering van last 2.
Bij besluit van 2 september 2021 heeft het college de hoogte voor de kosten voor de toepassing van bestuursdwang, voor zover dit samenhangt met last 2 en last 3, vastgesteld op € 369.367,91.
De bestuurder is tegen de besluiten van 21 oktober 2020 en 2 september 2021 in bezwaar en beroep gegaan. Bij uitspraak van 8 juni 2022 heeft de rechtbank de beroepen van appellant tegen de besluiten van 21 oktober 2020 en 2 september 2021 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 8 september 2023 heeft het college de hoogte van de kosten voor de toepassing van bestuursdwang, voor zover deze kosten samenhangen met de toepassing van last 1 en last 2 en nog niet zijn meegenomen in het kostenbesluit van 2 september 2021, vastgesteld op ruim € 1 miljoen.
Hoe oordeelt de Afdeling?
In hoger beroep behandelt de Afdeling de mogelijke overtredingen. Daarnaast wijdt de Afdeling rechtsoverwegingen aan het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel, de juridische en feitelijke macht van de bestuurder en enig aandeehouder na faillissement van het recyclingbedrijf en de motivering van de aan appellant opgelegde kostenbesluiten. In dit blog gaan wij in op de laatste twee genoemde punten.
Juridische en feitelijke macht
De bestuurder tevens enig aandeelhouder is van mening dat het bevoegd gezag niet handhavend jegens hem had mogen optreden. Hij stelt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft meegewogen dat hij ten gevolge van het faillissement van het recyclingbedrijf en een door Azon Holding aan hem opgelegd verbod om het perceel te betreden, zowel de juridische als de feitelijke macht had verloren om aan de opgelegde lasten te voldoen en zo de verweten overtredingen te beëindigen. Gelet hierop kon de bestuurder tevens enig aandeelhouder naar eigen zeggen na het faillissement niet meer als overtreder worden aangemerkt en kon hem bovendien niets meer worden verweten.
De Afdeling volgt de bestuurder tevens enig aandeelhouder niet in zijn betoog. De Afdeling overweegt dat, anders dan bij een last onder dwangsom, bij een last onder bestuursdwang geen sprake is van “een opgelegde verplichting die door degene tot wie deze herstelactie is gericht moet kunnen worden nagekomen”. In plaats daarvan moet sprake zijn van “een geboden gelegenheid om – ter voorkoming van het optreden van het bestuursorgaan zelf – maatregelen te treffen om de illegale situatie te beëindigen”. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht overwogen dat voor de vraag of het college in deze situatie bevoegd was om bestuursdwang aan te zeggen, niet bepalend is of de bestuurder enig aandeelhouder feitelijk de macht had om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Bovendien is het voor het besluit tot oplegging van de bestuursdwang niet van belang of degene aan wie de last onder bestuursdwang wordt opgelegd overtreder is. Zoals in de door de Afdeling aangehaalde uitspraak van 7 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2603) ook wordt benoemd, verplicht artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) uitsluitend dat het besluit aan de overtreder bekend moet worden gemaakt.
Kostenverhaal
Alhoewel de Afdeling in de overwegingen betreffende de juridische en feitelijke macht niet ingaat op de vraag of de bestuurder tevens enig aandeelhouder als overtreder kan worden aangemerkt, komt de Afdeling hier op terug wanneer de kostenbesluiten worden behandeld. De vraag wie de overtreder is, is namelijk wel van belang bij de beantwoording van de vraag op wie de kosten van de toepassing van bestuursdwang kunnen worden verhaald. Die kosten kunnen op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb immers alleen worden verhaald op de overtreder. De overtreder kan op zijn beurt enkel onder dit kostenverhaal uitkomen indien de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel tot de last van de overtreder behoren te komen.
De Afdeling benadrukt in het kader van de relatie tussen de aanzegging van bestuursdwang en de aanzegging van het daaropvolgende kostenverhaal dat bestuursdwang en kostenverhaal in de regel samen gaan. Dit is enkel anders indien “de aangeschrevene geen verwijt valt te maken en bij het ongedaan maken van de met het recht strijdige situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat de kosten redelijkerwijs niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene behoren te komen”. Bovendien kunnen bijzondere omstandigheden ervoor zorgen dat het bestuursorgaan (gedeeltelijk) afziet van kostenverhaal.
In het besluit van 19 februari 2020, waarin last 1 en last 2 werden opgelegd, zijn zowel het recyclingbedrijf als de bestuurder tevens enig aandeelhouder als overtreder aangemerkt. Het college achtte de bestuurder tevens enig aandeelhouder overtreder, omdat de verweten overtredingen het gevolg waren van de bedrijfsvoering binnen het recyclingbedrijf waar hij dus feitelijk zeggenschap over had. De bestuurder tevens enig aandeelhouder heeft dit gedurende de procedure niet betwist. De Afdeling oordeelt daarom dat het college de bestuurder tevens enig aandeelhouder terecht als overtreder heeft aangemerkt in het besluit van 19 februari 2020 en daarom ook terecht kostenverhaal jegens hem heeft aangezegd.
Deze situatie is echter anders vanaf 5 mei 2020, het moment dat het recyclingbedrijf failliet is gegaan. Ten gevolge van het faillissement heeft de bestuurder tevens enig aandeelhouder geen zeggenschap meer over de bedrijfsvoering van het recyclingbedrijf en kan daardoor niet meer verantwoordelijk worden gehouden voor de naleving van de vergunningvoorschriften, aldus de Afdeling. Bij het nemen van het besluit op bezwaar van 21 oktober 2021, een paar maanden na het faillissement van het recyclingbedrijf, kon de bestuurder tevens enig aandeelhouder dus niet meer als overtreder van de vergunningsvoorschriften worden aangemerkt.
Desalniettemin staat deze omstandigheid er niet aan in de weg dat het college in het besluit van 21 oktober 2020 de aan appellant opgelegde lasten 1 en 2 gewijzigd in stand heeft gelaten en last 3 heeft toegevoegd, aldus de Afdeling. De Afdeling ziet tevens geen reden om het kostenverhaal met betrekking tot lasten 1 en 2 te herroepen. Als onderbouwing benoemt de Afdeling dat kostenverhaal en bestuursdwang in de regel samengaan, ook bij faillissement. Daarnaast zijn de overtredingen na het faillissement volgens de Afdeling niet groter geworden. Met betrekking tot last 3 merkt de Afdeling op dat geen aanzegging tot kostenverhaal heeft plaatsgevonden, omdat het college in strijd met artikel 5:25, tweede lid, Awb heeft nagelaten te vermelden dat de kosten van bestuursdwang ten laste van appellant zouden komen. Hierbij merkt de Afdeling zijdelings nog op dat een kostenaanzegging voor last 3 ook betekenisloos zou zijn geweest, aangezien aan de uitvoering van last 3 geen extra kosten zijn verbonden.
Kostenbesluit
Hoewel het betoog van de bestuurder tevens enig aandeelhouder met betrekking tot het kostenverhaal niet slaagt, stelt de Afdeling wel vast dat het kostenbesluit van 8 september 2023 (ruim € 1 miljoen) onvoldoende is gemotiveerd.
Het college had in het kostenbesluit van 8 september 2023 kosten vanaf 10 december 2020 tot medio mei 2022 in rekening gebracht bij appellant. Dit bestond onder andere uit kosten voor camerabewaking van het terrein om te voorkomen dat derden de opslagtanks, overige materialen en machines zouden kunnen beschadigen en om reisbewegingen van toezichthouders naar het terrein te beperken. De Afdeling oordeelt dat deze kosten, in zoverre zij zien op de periode van bestuursdwangtoepassing op het terrein – bestaande uit het overpompen van blusschuim uit de containers in bassins en vervolgens het leeghalen van de bassins en het afvoeren van vloeistoffen – , deugdelijk is gemotiveerd. Daar waar het kostenposten betreft die na de bestuursdwangtoepassing zijn gemaakt, zoals voortzetting van de camerabeveiliging tot begin mei 2022 en huur van diverse opslag- en andere voorzieningen (buffercontainers, bouwhekken, opslagtanks e.d.) en ook de huur van het perceel zelf tot ver in 2022, heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende deugdelijk gemotiveerd waarom deze kosten verband houden met de uitoefening van bestuursdwang. Dit maakt volgens de Afdeling dat deze kosten ook niet op de bestuurder tevens enig aandeelhouder mogen worden verhaald.
In algemene zin volgt de Afdeling de bestuurder tevens enig aandeelhouder daarnaast in zijn opvatting dat niet duidelijk is of alle in het besluit van 8 september 2023 genoemde kostenposten noodzakelijk waren voor de toepassing van de bestuursdwang. Dit komt omdat in het kostenbesluit niet wordt omschreven welke feitelijke werkzaamheden in het kader van de toepassing van bestuursdwang hebben plaatsgevonden en dat de toelichting die het college naar aanleiding van de door de bestuurder tevens enig aandeelhouder ingediende zienswijze op de kostenposten heeft gegeven, op onderdelen zeer summier is. De Afdeling oordeelt:
“In een situatie als deze, waarin de uitvoering van bestuursdwang complex is en kennelijk een lange(re) nasleep kent dan de feitelijke uitvoering van de last op het betrokken perceel, ligt het op de weg van het college om te motiveren dat de in rekening gebrachte kosten verband houden met de toepassing van bestuursdwang waarop de last betrekking heeft.”
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2916.
