Eén van de vaste momenten in het bestuursrechtelijk jaar is de publicatie van het jaarverslag van de Raad van State. Daarin geeft de Raad van State een overzicht van ontwikkelingen die de Raad waarneemt in zijn taak als adviseur en hoogste bestuursrechter. Wij stellen vast dat dit jaarverslag een sterk accent legt op thema’s rondom de kwaliteit van wetgeving en de gevolgen die dat heeft voor de verhoudingen binnen de trias. Dat lijkt taaie kost, maar blijkt – bij lezing van het jaarverslag – boeiende lectuur voor iedereen die te maken heeft met het opstellen en uitvoeren van regelgeving, zowel bij de rijksoverheid, als bij decentrale overheden. In dit blogbericht staan we stil bij de belangrijkste thema’s die in het jaarverslag over 2018 aan de orde komen.
Scherpere advisering: zorgen om erosie van de rol van de wetgever
Het jaarverslag vermeldt dat de Afdeling advisering van de Raad van State in 2018 stappen heeft gezet om invulling te geven aan haar ambitie om eerder, breder en scherper te adviseren. De Raad van State heeft zich voorgenomen om vaker thematisch te adviseren, los van concrete wetsvoorstellen. Dit heeft de Raad bijvoorbeeld in 2018 gedaan met het ongevraagd advies over digitalisering.
Waar de Raad in zijn jaarverslag over 2017 aandacht vroeg voor de nadelige gevolgen van regelcomplexiteit en het belang van praktische uitvoerbaarheid van wetgeving voor burgers, staat de Raad van State in zijn jongste jaarverslag uitvoerig stil bij de waarde van de wet en de kwaliteit van het wetgevingsproces, die juist moeten waarborgen dat burgers vertrouwen houden in wetgeving en wetgevingsproces.
De Raad van State stelt vast dat tegenwoordige wetgeving om verschillende redenen niet altijd doet waarvoor zij bedoeld is, te weten het bieden van waarborgen en het stellen van normen. In fluïde maatschappelijke verhoudingen is het van belang dat de wet als pijler zo robuust mogelijk is: de wet moet een pijler van ‘buigzaam beton’ zijn, aldus de Raad van State.
Ontwikkeling van wetgeving
Hoewel de Raad begrip heeft voor de moeilijkheden die de wetgever ondervindt om in een gefragmenteerd politiek en maatschappelijk landschap draagvlak en legitimiteit te blijven vinden voor nieuwe wetgeving, plaatst de Raad kritische kanttekeningen bij de een aantal tendensen die afbreuk doen aan de regierol en functie van de wetgever en daarmee ook aan het maatschappelijk vertrouwen in de wet en het wetgevingsproces.
Deze tendensen zijn:
De wetgever is geen stempelmachine voor compromissen
Op de eerste plaats moet de wetgever ervoor waken dat zijn rol niet beperkt is tot het afstempelen van de uitkomst van politieke akkoorden en overleg met maatschappelijke organisaties. Het wetgevingsproces is geen stempelmachine van besluiten die anderen dan de wetgever hebben genomen. Een akkoord mag het draagvlak voor politieke besluitvorming vergroten en legitimiteit verschaffen, maar dat neemt niet weg dat de wetgever verplicht blijft om het algemeen belang en de bredere rechtsordening te betrekken bij omzetting van een akkoord in een wet.
De wetgever moet zijn normstellende taak zelf uitoefenen
Op de tweede plaats is de Raad van State kritisch op het werken met open normen of het formuleren van kaderwetgeving, waarin normstelling in overwegende mate is overgelaten aan regering, bewindspersonen of decentrale overheden. De Raad van State stelt vast dat de wetgever met kaderwetgeving en het (door)delegeren van normerende bevoegdheden een deel van zijn macht uit handen geeft, als de bevoegdheid tot nadere normstelling meer inhoudt dan het vaststellen van technische normen of het regelen van uitvoeringskwesties. Als de wetgever geen overtuigende keuzes maakt of niet zorgt voor krachtige, inhoudelijke normering, kunnen problemen ontstaan doordat de wet in dat geval onvoldoende houvast biedt aan de praktijk. Dit werkt in de hand dat uitvoerings- en handhavingsorganen of leden van een sector zelf nadere invulling geven aan die normen, bijvoorbeeld met beleidsregels. Enerzijds leidt dat tot ongewenste toename van de regeldichtheid. Anderzijds kan discussie ontstaan de oorsprong en uitleg van de norm.
Experimenteerwetgeving: bezint eer ge begint!
Op de derde plaats roept de Raad van State op tot een prudent gebruik van experimentenwetgeving, omdat ook die vaak vorm krijgt door in de wet een delegatiegrondslag op te nemen, waarmee afwijking van nader aangeduide wet- en regelgeving mogelijk wordt. Experimenteerwetgeving is één van de wetgevingsinstrumenten om tegemoet te komen aan de behoefte aan flexibiliteit. Dit instrument moet – als het aan de Raad van State ligt – niet te snel worden ingezet. Voor de wet is iedereen gelijk en burgers moeten kunnen vertrouwen op de zekerheid van de wet. Tijdelijke afwijkingen van de wet om ‘zomaar iets uit te proberen’ of om de overgang van het ene stelsel naar het andere stelsel soepeler te laten verlopen, zijn geen experimenten, maar in feite een vorm van deregulering of overgangsrecht.
Risico van verschuiving van rollen binnen de trias
De Raad van State waarschuwt dat als de wetgever het op het punt van de normstelling laat afweten, deze normstelling door anderen moet plaatsvinden: door bestuursorganen, toezichthouders, de samenleving zelf en de rechter. Dat leidt ertoe dat de rechter – meer dan waartoe hij is geroepen – uitspraken moet doen met een rechtsvormend karakter en dat is een gebrekkig lapmiddel. Daarom roept de Raad van State de wetgever op om de regie in het wetgevingsproces terug te nemen. Daartoe geeft de Raad van State in zijn jaarverslag een aantal concrete handreikingen.
Handreikingen voor de wetgever
Naar mag worden verwacht zal de Raad van State die handreikingen ook gebruiken bij advisering over toekomstige wetsvoorstellen, naast de al bestaande toets op uitvoerbaarheid (‘doenbaarheid’) waarop de Raad regelgeving ook beoordeelt.
- De wetgever realiseert zich dat de normstellende afwegingen en keuzen niet beperkt zijn tot het optellen van deelbelangen, zoals het bestaan van een akkoord, de behoefte aan maatwerk. Er moet steeds worden nagegaan of wetgeving het algemeen belang daadwerkelijk dient.
- Totstandbrenging van wetgeving is nooit zomaar het ‘afstempelen’ van maatschappelijke akkoorden of bestuurlijke praktijken, maar vraagt ook om een visie op de context en de inpasbaarheid van de wetgeving in de bestaande rechtsorde en maatschappelijke context.
- De wetgever maakt bescheiden gebruik van kaderwetgeving en delegatiemogelijkheden en realiseert zich dat er nadelen kleven aan het laten invullen van wettelijke leemten door bestuur of rechter.
- De wetgever bezint zich voordat hij experimenteerwetgeving tot stand brengt, omdat experimenteerwetgeving de duurzaamheid en rechtszekerheid van wetgeving aantast.
- De wetgever is zich ervan bewust dat het wetgevingsproces fungeert als waarborg dat normen en regels die samenleving en overheid inrichten en burgers binden, diepgaand en zorgvuldig worden afgewogen door regering en parlement gezamenlijk.
Kwaliteit van de rechtspraak: professionele standaarden en rechtseenheid
De grote thema’s binnen de bestuursrechtspraak die in het jaarverslag aan de orde komen, betreffen de kwaliteit van de rechtspraak, het borgen van de rechtseenheid en bevorderen van rechtsontwikkeling.
Kwaliteit van de rechtspraak
In 2018 zijn – in samenwerking met de andere hoogste bestuursrechters - professionele standaarden vastgesteld, die tot uitdrukking brengen welke waarden van collectief vakmanschap en van onafhankelijkheid ten grondslag liggen aan het werk van de (leden van de) Afdeling bestuursrechtspraak. De professionele standaarden zijn kwaliteitsnormen, opgesteld door rechters voor rechters. De professionele standaarden bevatten (gedrags)normen en werkafspraken. Deze stemmen in grote lijnen overeen met de huidige werkwijze van de Afdeling bestuursrechtspraak. Daarnaast vullen de professionele standaarden kwaliteitsnormen aan die in wetten, regelingen en codes staan, bijvoorbeeld de rechterscode van de NVvR en de Procesregeling bestuursrechtelijke colleges.
Borgen van rechtseenheid
Rechtseenheid zorgt er voor dat rechtzoekenden zo min mogelijk met onnodige verschillen in de uitleg van het bestuurs(proces)recht worden geconfronteerd. Het bevorderen van rechtseenheid is sinds enige jaren een belangrijk thema, waaraan de hoogste bestuursrechtelijke colleges veel zorg en aandacht besteden. Daartoe worden verschillende instrumenten ingezet, zoals het instellen van een grote kamer, de mogelijkheid om een conclusie te vragen aan een bestuursrechtelijke advocaat-generaal of door bij de samenstelling van een zittingskamer gebruik te maken van personele unies tussen de (plaatsvervangende) leden van de bij de afstemming betrokken colleges. Daarnaast vindt op regelmatige basis – sinds 2010 – rechtseenheidsoverleg plaats tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep, het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Hoge Raad.
Met ingang van 2018 publiceert deze Commissie rechtseenheid haar jaaroverzicht, waarin zij haar activiteiten toelicht en verslag doet van de thema’s die in dat overleg aan de orde zijn geweest. In 2018 ging het onder meer om digitaal procederen, bevoegdheids- en ontvankelijkheidsvragen, proceskosten, passeren van gebreken en de omgang met herhaalde aanvragen. Het eerste jaaroverzicht van de Commissie rechtseenheid maakt deel uit van het digitale jaarverslag van de Raad van State en is hier afzonderlijk te raadplegen.
Bevorderen van rechtsontwikkeling
Eén van de manieren waarop de bestuursrechtspraak de rechtsontwikkeling stimuleert is de inzet van ‘meedenkers’ als informanten van de rechter. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2018 het evaluatieonderzoek gepubliceerd naar de toepassing van de zogenoemde ‘amicus curiae’. Sinds 2017 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak daarmee in drie bestuursrechtelijke procedures ervaring opgedaan. In die procedures kregen anderen dan partijen die direct bij een bepaalde zaak betrokken waren de mogelijkheid om te reageren op vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft vervolgens laten onderzoeken of de inzet van de amicus curiae een nuttige bijdrage kan leveren aan de rechtsontwikkeling in het bestuursrecht. De conclusies en aanbevelingen daarover staan in het onafhankelijk uitgevoerde evaluatieonderzoek. Inmiddels is bekend dat voor de amicus curiae voor het algemene bestuurs(proces)recht een wettelijke grondslag wordt voorbereid.
Meer transparantie over beslissingen van de geheimhoudingskamer
Afsluitend is vermeldenswaard dat de Afdeling sinds 1 juli 2018 beslissingen over toepassing van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb in uitspraken neerlegt en publiceert op de website van de Raad van State. Belangrijke uitspraken worden in meervoudige samenstelling gedaan. Een beslissing op een geheimhoudingsverzoek vraagt om een belangenafweging. Enerzijds is er het belang dat alle partijen beschikken over dezelfde informatie die relevant is voor het beroep en het belang dat de bestuursrechter beschikt over alle informatie die nodig is om de zaak op een juiste en zorgvuldige wijze af te doen. Daar kan tegenover staan dat algemene belang, het belang van één of meer partijen en/of het belang van derden door toevoeging van stukken aan het procesdossier onevenredig kan worden geschaad. Deze belangen weegt de rechter tegen elkaar af. Van bestuursorganen wordt verlangd dat zij een verzoek om toepassing van artikel 8:29 van de Awb goed motiveren. Een voorbeeld hiervan is de uitspraak van 25 september 2018.
Bron: Jaarverslag Raad van State 2018
