Volgens vaste rechtspraak is een lidstaat aansprakelijk voor schade die particulieren lijden, indien drie cumulatieve voorwaarden worden vervuld:
(1) de geschonden regel strekt ertoe particulieren rechten toe te kennen;
(2) er is sprake van een voldoende gekwalificeerde schending; en
(3) er bestaat een rechtstreeks causaal verband tussen schending van de verplichting die op de staat rust en de schade.
De uitspraak is opzienbarend omdat het pas de tweede keer is dat het Hof lidstaataansprakelijkheid afwijst op grond van het eerste criterium, namelijk dat de geschonden bepalingen rechten moeten toekennen aan particulieren. In afwijking van de conclusie van Advocaat-Generaal (AG) Kokott, oordeelt het Hof dat de verplichtingen uit Richtlijn 2008/50/EG (Luchtkwaliteitsrichtlijn) om de emissie van (onder meer) stikstofdioxide en fijnstof (PM10) onder bepaalde grenswaarden te houden en – waar overschrijdingen plaatsvinden – een luchtkwaliteitsplan op te stellen, geen rechten toekennen aan particulieren. Hoewel de uitspraak hoe dan ook kan worden beschouwd als een landmark case, is het de vraag of de praktische betekenis ervan groot zal zijn. Het Hof legt de bal voor aansprakelijkheidszaken als gevolg van schendingen van de Luchtkwaliteitsrichtlijn in ieder geval bij de lidstaten. Afhankelijk van de invulling van de nationale equivalenten van het relativiteitsvereiste, zullen deze aansprakelijkheidszaken meer of minder succesvol zijn.
Wat speelde er in deze zaak?
Parijs kampt al jaren met luchtvervuiling, onder meer veroorzaakt door de grote hoeveelheid stikstofdioxide en fijnstof in de lucht. De grenswaarden voor die stoffen overschreden op een aantal plekken in Frankrijk de grenswaarden van de Luchtkwaliteitsrichtlijn zonder dat Frankrijk tijdig passende maatregelen nam, terwijl dat juist eerder reden was voor de Europese Commissie om inbreukprocedures te starten tegen Frankrijk. In die inbreukprocedures heeft het Hof geoordeeld dat sprake was van stelselmatige en voortdurende overschrijding van de grenswaarden voor stikstofdioxide sinds 2010 en grenswaarden voor fijnstof van 2005 tot en met 2019. Die overschrijdingen van de grenswaarden van stikstofdioxide en fijnstof in de lucht in de agglomeratie Parijs was in deze zaak geen punt van discussie.
De Luchtkwaliteitsrichtlijn verplicht lidstaten om de aanwezigheid van onder meer stikstofdioxide en fijnstof in de lucht binnen de in artikel 13 van die richtlijn bepaalde grenswaarden te houden. In geval van een overschrijding, is een lidstaat op grond van artikel 23 verplicht een luchtkwaliteitsplan op te stellen waarin maatregelen worden genomen die de periode van overschrijding van de grenswaarden zo kort mogelijk houden.
Een inwoner van het departement Val-d’Oise (onderdeel van de agglomeratie Parijs) komt op tegen het nalaten van de prefect van het betreffende departement om maatregelen te nemen ter verbetering van de luchtkwaliteit. De inwoner vordert enerzijds dat maatregelen worden genomen om de grenswaarden van de Luchtkwaliteitsrichtlijn na te leven en anderzijds een schadevergoeding vanwege gezondheidsschade als gevolg van de overschrijding van de grenswaarden.
De Franse rechter vraagt zich af of (i) de artikelen 13 en 23 van de Luchtkwaliteitsrichtlijn rechten kunnen toekennen aan particulieren en (ii) zo ja, aan welke voorwaarden deze rechten dan onderworpen dienen te zijn. Hij stelt hierover prejudiciële vragen aan het Hof.
Hoe luidt de conclusie van de AG?
Na een uitvoerige beschouwing concludeert AG Kokott dat de grenswaarden voor verontreinigende stoffen in de lucht en de verplichtingen om de luchtkwaliteit te verbeteren ertoe strekken rechten toe te kennen aan particulieren. Dat betekent dat, indien ook sprake zou zijn van een voldoende gekwalificeerde schending (wat onder meer zou afhangen van de kwaliteit van het luchtkwaliteitsplan en de daarin voorziene maatregelen) en een causaal verband tussen de schending van het Unierecht en de schade, een lidstaat voor die schade aansprakelijk moet kunnen zijn.
Allereerst acht de AG de betreffende bepalingen (net als de analoge bepalingen van de voorlopers Richtlijn 1996/62/EG en Richtlijn 1999/30/EG) voldoende duidelijk om door particulieren te kunnen worden ingeroepen. Artikel 13 van de Luchtkwaliteitsrichtlijn levert volgens de AG een welomschreven, rechtstreeks werkende verplichting op om de overschrijding van de grenswaarden voor de luchtverontreinigende stoffen in kwestie te voorkomen. Daarnaast vloeit volgens de AG uit artikel 23 van de Luchtkwaliteitsrichtlijn een duidelijke zelfstandige verplichting voort tot het opstellen van luchtkwaliteitsplannen die ontstaat wanneer de grenswaarden worden overschreden, al heeft de lidstaat op dat punt wel een beoordelingsmarge. Die beoordelingsmarge maakt volgens de AG evenwel niet dat de betreffende regeling niet voldoende specifiek is om particulieren rechten te verlenen.
Met betrekking tot het doel van de bepalingen volstaat de AG met de vaststelling dat (de bepalingen uit) de richtlijn beogen de schadelijke gevolgen voor de menselijke gezondheid te voorkomen. De AG ziet zich, niet alleen door het standpunt van de Europese Commissie in deze zaak, maar ook door rechtspraak van het Hof met betrekking tot de oudere richtlijnen inzake de bescherming van de luchtkwaliteit gesteund. Volgens die rechtspraak moeten particulieren de dwingende voorschriften van die richtlijnen kunnen inroepen als rechten (al was dit niet in de context van een recht op schadevergoeding maar in het afdwingen van naleving van Unierecht).
Gelet op het beroep van Frankrijk op het arrest Paul gaat de AG ook in op de relevantie van dit arrest. Het arrest Paul stond tot deze uitspraak bekend als het enige arrest waarin het Hof had geoordeeld dat schending van het Unierecht niet kon leiden tot lidstaataansprakelijkheid, omdat de geschonden verplichtingen geen rechten toekenden aan particulieren. In die zaak vorderden particulieren (waaronder Paul) schade als gevolg van de schending van Europese verplichtingen op het gebied van financieel toezicht. Het Hof van Justitie oordeelde echter dat de particulieren aan de (algemene) Europese toezichtverplichtingen geen rechten konden ontlenen. Volgens de AG is Paul niet relevant, omdat in die zaak doelstellingen in verband met het bereiken van een interne bankenmarkt dominant waren, terwijl bij de Luchtkwaliteitsrichtlijn een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens voorop staat en de doelstellingen in verband met de interne markt hooguit een marginale en indirecte rol spelen.
Hoe oordeelt het Hof?
Het Hof volgt de AG niet en oordeelt dat de verplichtingen uit de Luchtkwaliteitsrichtlijn met betrekking tot de grenswaarden (artikel 13) en de verplichting tot het opstellen van een luchtkwaliteitsplan (artikel 23) geen rechten toekennen aan particulieren.
Het Hof herhaalt allereerst zijn vaste rechtspraak waaruit volgt dat aan de eerste voorwaarde van lidstaataansprakelijkheid niet alleen wordt voldaan indien een Unierechtelijke bepaling uitdrukkelijk rechten toekent aan particulieren, maar dat deze rechten ook impliciet, ‘als weerslag van duidelijk bepaalde verplichtingen’, kunnen zijn toegekend.
Het Hof concludeert vervolgens dat de Luchtkwaliteitsrichtlijn weliswaar vrij duidelijke en precieze resultaatsverplichtingen kent, maar dat dit niet wegneemt dat de doelstelling van die verplichtingen is om in algemene zin de gezondheid van de mens en het milieu als geheel te beschermen. Uit verplichtingen met een dergelijk algemeen doel vloeien volgens het Hof geen (impliciete) individuele rechten voort waarvan de schending zou kunnen leiden tot lidstaataansprakelijkheid voor schade van particulieren. Onder verwijzing naar relatief recente rechtspraak (Kantarev en Euromin Holdings) overweegt het Hof (in een nieuwe formulering) dat, wil sprake zijn van de toekenning van rechten aan particulieren, de Unierechtelijke schending van dien aard moet zijn dat zij een rechtssituatie kan wijzigen die de geschonden bepalingen voor hen zouden hebben willen scheppen (“que la violation de ces obligations soit, en conséquence, de nature à pouvoir altérer une situation juridique que ces dispositions auraient visé à créer pour ceux‑ci”).
Het Hof roept daarbij in herinnering dat het in eerdere zaken over (de voorlopers van) de hier relevante bepalingen van de Luchtkwaliteitsrichtlijn heeft geoordeeld dat (rechts)personen die rechtstreeks te maken hebben met een risico op overschrijding van grenswaarden voor de nationale rechter het opstellen van een actie- of luchtkwaliteitsplan kunnen bewerkstelligen (zie bijvoorbeeld Janecek). Anders dan de AG meent, kan hieruit volgens het Hof echter niet geconcludeerd worden dat bedoeld was om aan de betrokkenen individuele rechten toe te kennen die mogelijk leiden tot lidstaataansprakelijkheid.
Niettemin hecht het Hof er vervolgens aan te benadrukken dat de nationale voorwaarden voor staatsaansprakelijkheid soepeler kunnen zijn, waarbij de schending van Unierecht vanzelfsprekend een relevant gegeven kan zijn. Daarbij wijst het Hof erop dat nationale rechters mogelijk met dwangsommen naleving kunnen afdwingen van die verplichtingen, zoals het Franse Conseil d’État ter zake van de naleving van de Luchtkwaliteitsrichtlijn ook had gedaan.
Analyse
De uitspraak is dus opvallend, al is het maar omdat het Hof voor de tweede keer in zijn geschiedenis lidstaataansprakelijkheid afwijst op grond van het vereiste dat de geschonden Unierechtelijke bepaling rechten moet toekennen aan particulieren. Dat geldt te meer nu vaak is aangenomen dat het Hof de drempel van het Europese relativiteitsvereiste doorgaans relatief makkelijk neemt. De enige zaak die tot dit arrest stuitte op het Europese relativiteitsvereiste ging over de schending van algemene Europese (financiële) toezichtbepalingen. Het ging niet om een zaak waar – zoals het Hof ook zelf erkent – ‘vrij duidelijke en specifieke’ bepalingen centraal staan. Deze zaak kan dan ook worden beschouwd als de eerste zaak waarin sprake is van vrij specifieke (resultaats)verplichtingen die niettemin geen rechten impliceren voor particulieren. In zoverre is dit een landmark case.
Het Hof komt met een nieuwe formulering die vooralsnog weinig houvast geeft voor toekomstige zaken (het moet gaan om een wijziging van de juridische situatie die de betrokken bepalingen hebben beoogd voor particulieren te creëren (“que ces dispositions visent à créer pour ces particuliers”). Enige inkleuring geven de uitspraken waarnaar het Hof in dit verband verwijst (Kantarev en Euromin Holdings) en waaruit volgt dat het Hof in gedachte lijkt te hebben dat de geschonden bepaling rechtstreekse invloed moet hebben op of gevolgen moet hebben voor (“incidence directe”) de juridische positie van een (rechts)persoon. De formulering en verwijzingen van het Hof laten echter meer vragen onbeantwoord dan dat zij duidelijkheid verschaffen. In hoeverre is volgens het Hof bijvoorbeeld de algemeenheid van de doelstelling doorslaggevend? En in hoeverre de afbakening van de kring van belanghebbenden? Gegeven de afwijkende opinie van de AG, alsook de standpunten die de partijen gewisseld hebben, heeft het Hof kansen op meer duidelijkheid onbenut gelaten.
Opvallend zijn ook de overwegingen ten overvloede van Het Hof over de betekenis van deze uitspraak: het Hof geeft uitdrukkelijk de boodschap mee dat dat de aansprakelijkheid van de betrokken lidstaat niet noodzakelijkerwijs zijn grondslag hoeft te hebben in het Unierecht, maar deze zeer wel op een alternatieve (lees: nationaalrechtelijke) grond kan worden gebaseerd, waarbij de schending van het Unierecht vervolgens (logischerwijs) kan dienen ter inkleuring van het nationale recht.
Dat lidstaten naar nationaal recht eerder aansprakelijk kunnen zijn dan naar Europeesrecht is vaste jurisprudentie, maar het Hof voelt kennelijk toch de behoefte dit in deze context nog maar eens te benadrukken. Duidelijk is in ieder geval dat het Hof met deze uitspraak de bal voor de afhandeling van schadeclaims in verband met luchtverontreiniging bij de nationale rechters legt.
Verandert er dan nog wat met het oog op de Nederlandse context? De Europese en nationale relativiteitstoets (artikel 6:163 BW) worden in nationale aansprakelijkheidszaken in de praktijk vaak samen genomen (zie bijvoorbeeld de zaak EnergyClaim c.s./Staat). De uitspraak van het Hof wijkt op het punt van de relativiteit echter af van nationale rechtspraak over aansprakelijkheid voor schending van luchtkwaliteitsnormen. Zo heeft het gerechtshof Den Haag in de Nederlandse context geoordeeld dat de Luchtkwaliteitsrichtlijn invulling geeft aan de op de lidstaten rustende verplichtingen die voortvloeien uit (onder meer) artikel 2 EVRM (recht op leven) en artikel 8 EVRM (recht op privé-, familie- en gezinsleven) en dat de Nederlandse staat bij de implementatie van die richtlijn heeft beoogd uitvoering te geven aan die bepalingen. Onder verwijzing naar de uitspraak van hetzelfde gerechtshof inzake Urgenda oordeelde het gerechtshof dat personen ten aanzien waarvan een schending van deze bepalingen van het EVRM dreigt, tegen die schending bij de burgerlijke rechter kunnen opkomen. In Urgenda had het gerechtshof daarbij bij de beoordeling of aan het relativiteitsvereiste voldaan was, overigens voorop gesteld dat het ging om een bevelsactie en niet om een schadevergoedingsactie. Interessant is dat het Hof dit aspect (bevelsactie vs. schadevergoedingsactie) ook relevant lijkt te vinden; zo benadrukt het Hof in zijn uitspraak dat (rechts)personen naleving van de verplichtingen uit de Luchtkwaliteitsrichtlijn kunnen afdwingen, maar dat daarmee niet ook gegeven is dat aan de betrokkenen individuele rechten worden toegekend die kunnen leiden lidstaataansprakelijkheid voor hun schade.
Sommigen zullen de uitspraak ongetwijfeld teleurstellend vinden, omdat het Hof de lidstaataansprakelijkheid in verband met schendingen van de Luchtkwaliteitsrichtlijn (en mogelijk ook andere milieunormen) beperkt. De boodschap van het Hof is evenwel helder: schadeclaims in verband met schendingen van de Luchtkwaliteitsrichtlijn vergen nationale afhandeling. In dat verband is interessant dat het Nederlandse gerechtshof Den Haag vorderingen in verband met (onder meer) schending van de Luchtkwaliteitsrichtlijn, voor zover zij dienden als ‘opstapje’ voor schadeclaims, heeft afgedaan op de grond dat over de aannemelijkheid van schade en het causale verband tussen luchtverontreiniging en gezondheidsschade te weinig was gesteld. Het gerechtshof maakt daarbij weliswaar duidelijk dat het moet gaan om de “onmiddellijk getroffen personen” – terminologie die iets wegheeft van het incidence directe van het Hof –, maar hij doet dit nadrukkelijk in de context van de aannemelijkheid van schade en het bestaan van een causaal verband. In dat kader kent het gerechtshof geen betekenis toe aan de tegenwerping dat het aannemelijk maken van de gezondheidsschade op individueel niveau niet te doen is, omdat voor een succesvolle schadeclaim nu eenmaal de aannemelijkheid van schade voor individuele personen moet worden aangetoond. Dat laatste zal soms meer nog dan het relativiteitsvereiste in milieu- en klimaatzaken de belangrijkste (feitelijke) horde vormen voor het verkrijgen van schadevergoeding.
Nu in milieu- en klimaatzaken doorgaans juist het feitelijke verband tussen de schending en de schade een belangrijk obstakel zal vormen, valt te billijken dat het Hof de bal bij de nationale rechter legt, die immers bij uitstek geschikt is om de relevante feiten te beoordelen. Dat betekent evenwel dat het succes van aansprakelijkheidszaken op grond van schendingen van in ieder geval de Luchtkwaliteitsrichtlijn (mede) zal afhangen van de invulling door nationale rechters van de nationale equivalenten van het Europese relativiteitsvereiste. Het Unierecht maakt op dat punt pas op de plaats.
