Op 20 mei jl. heeft het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) prejudiciële vragen beantwoord van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over het Nederlandse evidentiecriterium. Dit criterium houdt in dat de rechtmatigheid van een definitief geworden vergunningvoorschrift alleen kan worden aangetast, wanneer het op basis van summier onderzoek evident is dat het voorschrift niet had mogen worden gesteld, omdat het in strijd is met hoger recht (zoals Unierecht). Het Hof is van oordeel dat het doeltreffendheidsbeginsel in principe niet aan een dergelijk criterium in de weg staat. Het evidentiecriterium mag echter niet zo streng worden toegepast dat de mogelijkheid om daadwerkelijke nietigverklaring van een vergunningvoorschrift te verkrijgen in feite louter fictief wordt.
Wat speelde er?
Een omwonende kwam op tegen een omgevingsvergunning die het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Purmerend (hierna: het college) had verleend aan een tankstation dat vanaf 1977 (onder andere) LPG verkocht. De omwonende verzocht het college de vergunning in te trekken vanwege de risico’s die de verkoop zou opleveren voor de veiligheid van nabijgelegen woningen. Het college besloot de vergunning niet in te trekken, maar legde het tankstation wel twee veiligheidsvoorschriften op die inhielden dat voor het bevoorraden van het tankstation met LPG alleen tankwagens mochten worden gebruikt die hittewerende bekleding hadden en een verbeterde vulslang gebruikten. Door deze voorschriften zou de kans op een calamiteit afnemen, aldus het college.
Tegen dit besluit stelde de omwonende beroep in. Hoewel de omwonende geen bezwaar heeft tegen de voorschriften als zodanig, zullen de voorschriften volgens haar niet effectief zijn, omdat de naleving van de voorschriften niet kan worden afgedwongen. Volgens de omwonende zijn de voorschriften in strijd met richtlijn 2008/68/EG betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land (hierna: de Richtlijn) en het vrij verkeer van goederen (artikel 34 VWEU). De omwonende (hierna: appellante) wil daarom dat de Afdeling de twee veiligheidsvoorschriften vernietigt, omdat deze niet kunnen worden gehandhaafd.
De prejudiciële vragen
Volgens de Afdeling valt het voorschrift over de verbeterde vulslang niet binnen het bereik van de ingeroepen richtlijnbepaling en is er van strijd met het vrij verkeer van goederen geen sprake. Met betrekking tot het voorschrift over de hittewerende bekleding ligt dit volgens de Afdeling mogelijk anders. De Afdeling twijfelt over de uitleg van het begrip “constructievoorschrift” in artikel 5 lid 1 van de Richtlijn. Hierover gaat de eerste prejudiciële vraag.
De tweede prejudiciële vraag gaat over de verenigbaarheid van het evidentiecriterium met het doeltreffendheidsbeginsel. Hoewel er nog geen handhavingsbesluit is genomen en de vergunningvoorschriften nog niet in rechte onaantastbaar zijn geworden, ligt de vraag of het betrokken voorschrift kan worden gehandhaafd toch nu al voor. Appellante kan zich op grond van het relativiteitsvereiste namelijk niet rechtstreeks op een eventuele schending van de richtlijnbepaling beroepen. Indien de voorschriften in strijd zijn met de Richtlijn, leidt dit dus nog niet tot vernietiging van de voorschriften. Appellante kan zich echter wel beroepen op de rechtsnorm dat een vergunning geen voorschriften mag bevatten die niet handhaafbaar zijn. Daarom is het evidentiecriterium reeds in de onderhavige procedure relevant: indien de voorschriften niet handhaafbaar blijken te zijn, kan de rechtmatigheid daarvan volgens vaste rechtspraak van de Afdeling immers alleen worden aangetast als aan het evidentiecriterium wordt voldaan.
De Afdeling heeft het Hof niet gevraagd zich uit te laten over de vraag of in dit geval het relativiteitsvereiste in overeenstemming is met het doeltreffendheidsbeginsel. Uit eerdere uitspraken van de Afdeling volgt al dat de toepassing van het relativiteitsvereiste in beginsel niet in strijd komt met de Unierechtelijke randvoorwaarden (ECLI:NL:RVS:2016:2975 en ECLI:NL:RVS:2016:1295).
De beantwoording door het Hof
Met betrekking tot de eerste vraag concludeert het Hof dat het vergunningsvoorschrift over de hittewerende bekleding een constructievoorschrift is dat op grond van artikel 5 lid 1 van de Richtlijn niet had mogen worden gesteld. Dat het voorschrift is opgelegd aan een tankstation en niet aan de exploitanten van tankwagens doet daar volgens het Hof niet aan af, omdat de richtlijnbepaling voorziet in een duidelijk, algemeen en absoluut verbod.
Nationale procedurele autonomie
Met betrekking tot de tweede vraag wijst het Hof allereerst op het beginsel van nationale procedurele autonomie, dat inhoudt dat het in principe aan de lidstaten zelf is om procedurevoorschriften vast te stellen. Deze nationale procedurele autonomie is echter niet onbegrensd. Lidstaten dienen rekening te houden met twee randvoorwaarden: het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel. Het Hof oordeelt dat het evidentiecriterium niet in strijd is met het gelijkwaardigheidsbeginsel, omdat bij de toepassing van dit criterium geen onderscheid wordt gemaakt tussen strijdigheid met hogere nationale rechtsnormen en strijdigheid met normen van Unierecht.
Geen strijd met doeltreffendheidsbeginsel
Naar het oordeel van het Hof is het evidentiecriterium evenmin in strijd met het doeltreffendheidsbeginsel. Dit beginsel schrijft voor dat de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag worden gemaakt. Daarvan is bij het evidentiecriterium volgens het Hof geen sprake.
In dat kader acht het Hof het van belang dat het evidentiecriterium ertoe strekt het rechtszekerheidsbeginsel te waarborgen, dat ook in het Unierecht als algemeen rechtsbeginsel wordt erkend. Het Hof heeft eerder geoordeeld dat het Unierecht in beginsel niet vereist dat een bestuursorgaan terugkomt van een definitief geworden besluit, als dit besluit op een later moment in strijd blijkt te zijn met Unierecht (zie bijv. het arrest Glencore Agriculture Hungary). Op deze hoofdregel heeft het Hof enkele uitzonderingen gemaakt (zoals in de arresten Kühne & Heitz en Byankov). Het Hof overweegt dat het er om gaat dat er een evenwicht wordt gevonden tussen het rechtszekerheidsbeginsel enerzijds en het vereiste van rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht anderzijds.
Het Hof constateert dat het evidentiecriterium ertoe strekt een juist evenwicht te vinden tussen deze belangen, door in de regel met het oog op de rechtszekerheid meer gewicht toe te kennen aan het feit dat het betreffende voorschrift definitief is, ook al wordt onder strikte voorwaarden toegestaan dat daarvan wordt afgeweken. Gelet op deze doelstelling staat het doeltreffendheidsbeginsel niet aan het evidentiecriterium in de weg. Het evidentiecriterium mag echter niet zó restrictief worden toegepast dat de mogelijkheid om daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen “in feite louter fictief wordt”. Er moet dus een reële uitzonderingsgrond bestaan voor gevallen waarin op basis van summier onderzoek kan worden aangetoond dat een besluit evident in strijd is met Unierecht. De Afdeling merkt in r.o. 46.1 van de verwijzingsuitspraak op dat het evidentiecriterium slechts in uitzonderlijke gevallen tot vernietiging leidt en dat er tot op heden geen uitspraken zijn gewezen waarin een dergelijke uitzondering is aanvaard. Het evidentiecriterium vormt in de praktijk dus een hoge drempel. Het Hof laat deze opmerking echter rusten. Of het evidentiecriterium in de praktijk een reële mogelijkheid biedt om nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen, laat het Hof aan de Afdeling om te beoordelen.
Het Hof constateert dat het evidentiecriterium ertoe strekt een juist evenwicht te vinden tussen deze belangen, door in de regel met het oog op de rechtszekerheid meer gewicht toe te kennen aan het feit dat het betreffende voorschrift definitief is, ook al wordt onder strikte voorwaarden toegestaan dat daarvan wordt afgeweken. Gelet op deze doelstelling staat het doeltreffendheidsbeginsel niet aan het evidentiecriterium in de weg. Het evidentiecriterium mag echter niet zó restrictief worden toegepast dat de mogelijkheid om daadwerkelijke nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen “in feite louter fictief wordt”. Er moet dus een reële uitzonderingsgrond bestaan voor gevallen waarin op basis van summier onderzoek kan worden aangetoond dat een besluit evident in strijd is met Unierecht. De Afdeling merkt in r.o. 46.1 van de verwijzingsuitspraak op dat het evidentiecriterium slechts in uitzonderlijke gevallen tot vernietiging leidt en dat er tot op heden geen uitspraken zijn gewezen waarin een dergelijke uitzondering is aanvaard. Het evidentiecriterium vormt in de praktijk dus een hoge drempel. Het Hof laat deze opmerking echter rusten. Of het evidentiecriterium in de praktijk een reële mogelijkheid biedt om nietigverklaring van het betreffende voorschrift te verkrijgen, laat het Hof aan de Afdeling om te beoordelen.
Betekenis van dit arrest voor de bestuursrechtelijke praktijk in Nederland
Het arrest van het Hof toont nog maar eens aan dat de nationale procedurele autonomie van de lidstaten weliswaar begrensd is, maar dat het Unierecht ook veel ruimte laat aan lidstaten om een procesregel zoals het evidentiecriterium te hanteren. De hoofdregel uit de jurisprudentie van het Hof dat het Unierecht in beginsel niet vereist dat een bestuursorgaan terugkomt op een definitief geworden besluit, blijft overeind. Dit is alleen anders als er bijzondere omstandigheden zijn die een doorbreking van de formele rechtskracht vereisen. Dat is niet snel het geval. De ‘escape’ die het Nederlandse evidentiecriterium biedt, is naar het oordeel van het Hof in beginsel voldoende om de doeltreffende werking van het Unierecht te kunnen waarborgen. Het evidentiecriterium doorstaat dus de toets aan het Unierechtelijke doeltreffendheidsbeginsel.
Het is nu wachten op de einduitspraak van de Afdeling. Hoewel het Hof heeft geoordeeld dat het bestreden vergunningvoorschrift in strijd is met artikel 5 lid 1 van de Richtlijn, is één van de vragen die bij de Afdeling voorligt of het besluit om die reden op grond van het evidentiecriterium kan worden vernietigd. Is het op basis van summier onderzoek evident dat het voorschrift niet gesteld had mogen worden vanwege strijd met de Richtlijn? Enerzijds lijkt uit de prejudiciële verwijzing te volgen dat er meer dan summier onderzoek voor nodig was om vast te stellen dat het voorschrift niet gesteld had mogen worden. Anderzijds wijst het Hof in punt 79 van het arrest op de omstandigheid dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu er in 2016 voor heeft gekozen om het voorschrift voor hittewerende bekleding niet in een algemeen verbindend voorschrift vast te leggen, omdat zij het aannemelijk achtte dat een dergelijk voorschrift in strijd zou zijn met de Richtlijn. Hoe dan ook illustreert dit arrest het belang om bij de vaststelling van vergunningvoorschriften vooraf te beoordelen of de betreffende voorschriften in overeenstemming zijn met Unierecht.
Bronnen:
- Hof van Justitie EU 20 mei 2021, X (Véhicules-citernes GPL), C-120/19, ECLI:EU:C:2021:398
- ABRvS 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260 (verwijzingsuitspraak)
