Voldoet het enkel elektronisch bekendmaken van een vergunning aan de eisen die artikel 6 EVRM stelt aan de toegang tot de rechter? Zowel de Afdeling als het Europese Hof voor de Rechten van de Mens oordelen van wel.
De zaak bij de Afdeling
Aanleiding voor deze vraag was een door het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan Motorsportvereniging Noord-Oost Veluwe verleende natuurvergunning, ten behoeve van het uitbreiden van motorcrossactiviteiten. De uitbreiding behelst onder meer een verruiming van de tijden waarop en het aantal motoren waarmee wedstrijden en trainingen kunnen worden gehouden op het terrein van de vereniging. Het college publiceert dit ontwerpbesluit vervolgens op de website van de provincie Gelderland, waarna het ter inzage wordt gelegd.
Een stichting die eigenaar is van het landgoed ten noorden van het motorcrossterrein en die daarop een cursuscentrum exploiteert is het niet eens met het besluit omdat zij stelt van de motorcrossactiviteiten overlast te ondervinden. De stichting heeft tegen het ontwerpbesluit echter geen zienswijze ingediend. Reden daarvoor is dat de bekendmaking via de provinciale website volledig aan haar voorbij is gegaan. En nu de stichting ook te laat beroep bij de Afdeling heeft ingesteld, doet zich de vraag voor of het beroep onder deze omstandigheden wel ontvankelijk is.
De stichting betoogt dat een provinciale website geen bron is die breed toegankelijk en kenbaar is. Van burgers kan niet worden verwacht dat zij alle mogelijke overheidswebsites op regelmatige basis in de gaten houden. Artikel 3:12 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis geeft van het ontwerp. En zo’n elektronische bekendmaking is geen andere geschikte wijze van kennisgeving, aldus de stichting. Het college stelt zich op het standpunt dat het ontwerpbesluit en het definitieve besluit wel op correcte wijze bekend zijn gemaakt en wijst erop dat dit ook is geregeld in de provinciale verordening.
Kon hier worden volstaan met uitsluitend bekendmaking langs de elektronische weg?
De Afdeling beantwoordt deze vraag bevestigend. Met verwijzing naar de wet, de wetsgeschiedenis en haar eerdere jurisprudentie stelt zij dat bekendmaking via internet als geschikte wijze van bekendmaking is aangemerkt. De stichting voert daarop aan dat de jurisprudentie zou moeten worden heroverwogen, omdat het kennisnemen van elektronische bekendmaking van burgers een actievere opstelling vereist en dat voor sommigen het raadplegen van het internet onmogelijk kan zijn. De Afdeling gaat daar echter niet in mee. Ook komt artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) hier niet in het geding, zoals de stichting wel betoogt, nu met het uitsluitend langs elektronische weg kennisgeven van een besluit juist is beoogd makkelijker en sneller verkeer tussen burgers en bestuursorganen te realiseren. Dit zou zorgen voor een toegankelijke en beter presterende overheid, wat een rechtmatig doel is.
De Afdeling verklaart het beroep van de stichting dan ook niet-ontvankelijk. De stichting laat het hierbij niet zitten en stapt naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM).
Hoe oordeelt het EHRM?
Het Hof haalt wijst in de eerste plaats op de margin of appreciation door te stellen dat artikel 6 EVRM geen absoluut recht geeft tot toegang tot een rechtbank, maar aan beperkingen onderhevig kan zijn. Deze beperkingen mogen echter niet de essentie van het recht op toegang tot een rechtbank aantasten. Voorschriften die de toegang tot een rechtbank (kunnen) beperken moeten daarbij aan drie eisen voldoen.
- Voorzien bij wet
De voorschriften dienen een wettelijke basis te hebben. Het EHRM is van oordeel dat hieraan is voldaan. Uit de provinciale ‘Verordening elektronische bekendmaking Gelderland 2012’ van 26 september 2012 blijkt dat provinciale besluiten uitsluitend elektronisch worden verzonden, en niet langer via lokale kranten worden verspreid. Er is daarmee sprake van een wettelijke bepaling die het mogelijk maakt om besluiten enkel elektronisch te publiceren. De natuurvergunning is zodoende ‘op een andere geschikte wijze’ en dus op een juiste wijze bekendgemaakt. In de tekst van de verordening staat weliswaar niet expliciet aangegeven waar de kennisgevingen online zouden worden gepubliceerd, de toelichting noemt de provinciale website van Gelderland wel als voorbeeld van een bron waar deze besluiten raadpleegbaar zouden kunnen zijn. Het Hof oordeelt dan ook dat de wettelijke basis voldoende samenhangend en duidelijk is.
- Ter bescherming van een legitiem doel
Voorschriften die de toegang tot een rechtbank (kunnen) beperken moeten daarnaast een legitiem doel dienen. Het Hof volgt de Afdeling in haar betoog dat met de achterliggende gedachte om bekendmaking van een besluit uitsluitend langs elektronische weg toe te staan een legitiem doel wordt nagestreefd, namelijk een toegankelijker en beter presterende overheid.
- Evenredigheid/proportionaliteit
Het Hof moet vervolgens nagaan of er een redelijk evenwicht (fair balance) is gevonden tussen enerzijds het belang van de gemeenschap als geheel bij een modernere en efficiëntere overheid, en anderzijds de belangen van de stichting.
Voor ogen moet worden gehouden dat wanneer burgers uitsluitend langs elektronische weg worden geïnformeerd over besluiten, het risico bestaat dat burgers die geen toegang hebben tot het internet dan wel computeranalfabeet zijn, niet worden bereikt. Dit terwijl deze burgers mogelijk wel bezwaar of beroep hadden willen instellen. Echter, in 2013 had meer dan 92% van de Nederlandse bevolking ouder dan 12 jaar toegang tot het internet. De stichting heeft bovendien niet aangevoerd dat zij zelf geen toegang had tot een computer of internet en om die reden de besluiten niet kon vinden.
Het Hof volgt de stichting dan ook niet in het argument dat het publiceren van kennisgevingen in huis-aan-huisbladen een betere waarborg zou hebben geboden om potentieel getroffen partijen te bereiken dan de provinciale website. Daarbij speelt ook mee dat uitsluitend elektronische bekendmakingen al sinds 1 oktober 2011 praktijk zijn bij de provincie en deze praktijk bij de introductie ervan in lokale kranten is gepubliceerd. Het feit dat deze aankondiging kennelijk aan de aandacht van de stichting is ontsnapt, ondersteunt de bewering dat bekendmaking in lokale kranten evenmin een onfeilbare methode vormt voor het bereiken van elke mogelijk getroffen partij. Ook dit is met andere woorden geen foolproof tactiek.
Op basis van het bovenstaande stelt het Hof vast dat de nationale autoriteiten hun margin of appreciation niet hebben overschreden en verzoekers geen last hebben gehad van een onevenredige beperking van hun recht op toegang tot een rechtbank.
Wet elektronische publicaties
Met het wetsvoorstel tot wijziging van de Bekendmakingswet en enige andere wetten (de Wet elektronische publicaties) wordt straks geregeld dat voor berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht kan worden volstaan met elektronische beschikbaarstelling. Deze wet zal naar verwachting op 1 juli 2021 van kracht worden. De publicatie van dergelijke stukken dient, net als bij algemeen verbindende voorschriften, met waarborgen omkleed te zijn. Het betreft dan waarborgen ten aanzien van de integriteit van deze publicaties, maar bijvoorbeeld ook waarborgen die de toegankelijkheid van deze publicaties moet garanderen, waardoor zij via websites als wetten.nl en officielebekendmakingen.nl doorzoekbaar zijn. In het wetsvoorstel wordt ook geregeld dat kennisgevingen en terinzageleggingen verplicht worden geplaatst in de Staatscourant, het Provinciaal blad, het Gemeenteblad en de publicatiebladen van waterschappen en gemeenschappelijke regelingen in plaats van in huis-aan-huisbladen, waarbij ook de gang naar het bestuursorgaan komt te vervallen om kennis te nemen van het fysiek ter inzage gelegde stuk. Deze waarborgen maken geen deel uit van de Awb, maar zullen worden opgenomen in de Bekendmakingswet en de daarop gebaseerde regelingen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 7 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2421 en hier de uitspraak van het EHRM van 16 februari 2021, Stichting Landgoed Steenbergen and Others v. the Netherlands, ECLI:CE:ECHR:2021:0216JUD001973217.