Waar ging de zaak over?
Medio februari en maart 2020 hebben omwonenden van een bosperceel in Rijsbergen meldingen gedaan omtrent stank van een watergang in de omgeving van dat perceel. Uit onderzoek van het Waterschap Brabantse Delta bleek dat ter plaatse van de watergang en de omgeving daarvan sprake was van een sterke verontreiniging van grond, oppervlaktewater en grondwater met oplosmiddelen. Uit nader bodemonderzoek in opdracht van de gemeente bleek het overgrote deel van de verontreiniging met druggerelateerde stoffen zich te bevinden op het bosperceel. Verder volgt uit nader bodemonderzoek dat het lozingspunt van het drugsafval op het bosperceel is gelegen, in of nabij een sloot, op een afstand van ongeveer 400 meter van de woning van de (inmiddels overleden) perceeleigenaar ligt. Verder hebben er mogelijk meerdere lozingen plaatsgevonden.
Het college van burgemeester en wethouders van Zundert stelt zich op het standpunt dat de perceeleigenaar geen maatregelen heeft genomen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting als gevolg van de lozing of dumping te voorkomen of ongedaan te maken. Door deze situatie te laten voortduren, is de perceeleigenaar volgens het college de op hem rustende zorgplichten van artikel 13 van de Wbb en artikel 1a, eerste lid Wonw niet nagekomen. Gelet hierop besluit het college een last onder bestuursdwang op te leggen strekkende tot het indienen van een melding en saneringsplan, het saneren van de verontreiniging en het treffen van veiligheidsmaatregelen totdat de sanering is afgerond.
Overtreder in de zin van artikel 13 Wbb?
De erfgenamen van de na oplegging van de last overleden perceeleigenaar zijn het hiermee niet eens en voeren aan dat niet kan worden vastgesteld dat de lozing van het drugsafval op het bosperceel heeft plaatsgevonden. De door hen ingeschakelde deskundigen hebben sterke aanwijzingen dat de bron van de verontreiniging niet is gelegen op het bosperceel, maar bij de naast dit perceel gelegen duiker en sloot, en dat de verontreiniging vandaar is verspreid in noordelijke richting naar het bosperceel. Ook in het geval de lozing wel op het bosperceel zou hebben plaatsgevonden, zou de overleden eigenaar niet als overtreder van artikel 13 Wbb kunnen worden aangemerkt. Dit omdat hij het drugsafval niet heeft geloosd en er in het geheel geen weet van heeft gehad. Vanuit zijn woning had hij geen zicht op het beweerdelijke lozingspunt en vanwege zijn hoge leeftijd en zwakke gezondheid was hij bovendien al jaren aan huis gekluisterd. Ook kan artikel 1a, eerste lid, van de Wonw volgens de erfgenamen niet zijn overtreden nu de aangetroffen bodemverontreiniging geen risico voor de volksgezondheid met zich meebrengt.
De Afdeling stelt vast dat uit onderzoek volgt dat het bosperceel is verontreinigd met druggerelateerde stoffen, vermoedelijk als gevolg van een dumping of lozing van drugsafval, en er geen maatregelen zijn getroffen om die verontreiniging van de bodem te voorkomen dan wel te beperken of ongedaan te maken. Er is dus sprake van een overtreding van artikel 13 Wbb. De vraag is echter of het college de perceeleigenaar terecht heeft aangemerkt als overtreder van artikel 13 Wbb. De Afdeling is van oordeel dat dit niet het geval is, ook al zou de lozing op het bosperceel hebben plaatsgevonden.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 7 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2611, is de zorgplicht van artikel 13 Wbb volgens de Afdeling niet zonder meer gericht tot degene die feitelijk in staat is om een verontreiniging te voorkomen of ongedaan te maken. Pas als iemand zelf handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 Wbb heeft verricht dan wel die handelingen aan hem kunnen worden toegerekend én hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, rust op diegene de plicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd om de verontreiniging of aantasting te voorkomen of ongedaan te maken. Het is daarbij aan het college om aannemelijk te maken dat de betrokkene overtreder is van artikel 13 Wbb.
Verder wijst de Afdeling ook op de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, waarin zij in navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:579, heeft geoordeeld dat in het bestuursrechtelijke sanctierecht, zowel bij punitieve sancties als herstelsancties, moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor het functioneel daderschap. Deze zijn onder meer bepaald in het IJzerdraad-arrest (ECLI:NL:HR:1954:3) en brengen mee dat "een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging."
Nu vast staat dat de perceeleigenaar in de onderhavige kwestie zelf geen handelingen als bedoeld in artikel 6 tot en met 11 Wbb op het bosperceel heeft verricht, gaat de Afdeling na of aan de voorwaarden voor functioneel daderschap is voldaan. Daarbij neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat er geen aanwijzingen zijn dat op het bosperceel productie van drugs heeft plaats gevonden. Verder is niet duidelijk wanneer en hoe lang lozing van drugsafval heeft plaatsgevonden. Het is naar het oordeel van de Afdeling niet uitgesloten dat drugslozing, als die al op het bosperceel heeft plaatsgevonden, slechts gedurende een korte periode heeft plaatsgevonden. Ook neemt de Afdeling in aanmerking dat het beweerdelijke lozingspunt verscholen ligt in een bosperceel op een afstand van ongeveer 400 m van de woning van de perceeleigenaar en er vanuit de woning geen zicht bestaat op het bosperceel. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het bosperceel was omheind en de perceeleigenaar al jaren een zwakke gezondheid had en slecht ter been was. Omdat het college haar stelling dat bij de ingang van het bosperceel een camera aanwezig was niet heeft bewezen, gaat de Afdeling aan die stelling voorbij.
Gelet op voorgaande omstandigheden komt de Afdeling tot het oordeel dat de lozing van verontreinigende stoffen niet aan de perceeleigenaar kan worden toegerekend. De perceeleigenaar kan dan ook niet als overtreder van artikel 13 Wbb worden aangemerkt.
Ter zake van artikel 1a, eerste lid Wonw oordeelt de Afdeling dat er geen sprake is van een overtreding. De in artikel 1a, eerste lid, Wonw opgenomen zorgplicht gaat namelijk over de staat van het terrein bij een bouwwerk. De verontreiniging is echter niet op het terrein aangetroffen, maar in de ondergrond daarvan, daaronder mede begrepen het grondwater. Het begrip ‘terrein’ in de zin van art. 1a, eerste lid Wonw moet volgens de Afdeling niet zo worden uitgelegd dat daaronder ook de ondergrond en het grondwater van het terrein moet worden verstaan. Er rustte op de perceeleigenaar dan ook geen verplichting om er zorg voor te dragen dat als gevolg van de staat van het bosperceel geen gevaar voor de gezondheid of de veiligheid ontstaat.
Gelet op het voorgaande was het college niet bevoegd om handhavend op te treden en kan het college de kosten van de toepassing van bestuursdwang niet op de (erfgenamen van de) perceeleigenaar verhalen.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2424.
