Directe planschade

Kern van de zaak

Door een bestemmingsplanherziening mag appellant slechts nog bouwpercelen van minimaal 5.000 m² op zijn perceel ontwikkelen. De Afdeling oordeelt dat geen sprake is van actieve en passieve risicoaanvaarding. De door het college gehanteerde korting vanwege normaal maatschappelijk risico van 20% is onvoldoende onderbouwd, nu deze omgerekend gelijk staat aan een drempel van 9,4%. Compensatie in natura is niet langer aan de orde, nu appellant geen eigenaar meer is van de mogelijk daarin betrokken percelen – hij had deze percelen ook niet aan hoeven houden vanwege mogelijke compensatie in natura.

Wat speelde er?

Appellant is in 1997 eigenaar geworden van een terrein ca. 90.000 m² in Lelystad, in het gebied “De Groene Velden”. In 2013 is voor dit gebied een nieuw bestemmingsplan vastgesteld, waarin onder meer is opgenomen dat een bouwperceel op het terrein van appellant minimaal 5.000 m² groot moet zijn. In het voorgaande plan zat zo’n beperking niet. Appellant meent dat zijn terrein hierdoor in waarde vermindert, en verzoekt om een tegemoetkoming in zijn planschade.

Het college vraagt de SAOZ om advies. Deze komt tot de conclusie dat de waarde van het terrein is gedaald van ca. EUR 8.900.000,- naar ca. EUR 4.700.000,-. Echter, de gemeente is sinds 2001 wel voortdurend bezig geweest om te komen tot een minimale kavelomvang van 5.000 m² in De Groene Velden. Het reguleren van kavelgrootte is volgens het college sowieso een normale maatschappelijke ontwikkeling, en het bestemmingsplan paste bovendien binnen een langjarig door de gemeente gevoerd beleid en lag in de lijn der verwachting. Daarom acht de SAOZ een korting van 20% op zijn plaats.

Het college ziet dit anders. Appellant heeft in het kader van een ándere procedure bevestigd dat hij al in 1997 op de hoogte was van de wens van de gemeente om tot minimale kaveloppervlakten te komen. Om die reden is sprake van actieve risicoaanvaarding. Bovendien gold weliswaar tussen 14 juni 2001 en de vaststelling van het bestemmingsplan vrijwel steeds voorbereidingsbescherming (op twee perioden van samen ca. 9 maanden na), maar appellant had niettemin pogingen kunnen doen om de gebruiksmogelijkheden van zijn terrein te benutten, bijvoorbeeld door in de perioden zónder voorbereidingsbescherming een beginselaanvraag in te dienen.

In beroep heeft de rechtbank geoordeeld dat van risicoaanvaarding geen sprake is, maar voorziet zelf in de zaak door – in navolging van het SAOZ-advies – op de vastgestelde waardedaling een korting van 20% toe te passen. Het college gaat in beroep, appellant stelt daarop incidenteel beroep in.

Hoe oordeelt de Afdeling?

Over de actieve risicoaanvaarding stelt de Afdeling vast dat het aan het college is om aannemelijk te maken dat hiervan sprake is. Het gespreksverslag is hiervoor niet voldoende dragend, nu appellant de inhoud hiervan heeft betwist en het verslag is opgesteld in het kader van de bestemmingsplanprocedure. Bovendien is het verslag opgesteld in 2003, zodat hieruit op zichzelf niet valt af te leiden dat het college al ten tijde van de aankoopbeslissing door appellant, in 1997, voldoende concrete en openbaargemaakte beleidsvoornemens had om een minimale kavelomvang vast te stellen.

Evenmin is sprake van passieve risicoaanvaarding. Het college heeft gewezen op twee mogelijke benuttingsperiodes voor de gebruiksmogelijkheden, “tussen” 12 jaar voorbereidingsbescherming door: 5,5 maanden in 2007 en 2,5 maanden in 2008. De Afdeling stelt vast dat die benuttingsperiode van 5,5 maanden juridisch niet bestond; de periode van 2,5 maanden is vervolgens te kort voor appellant om een concrete poging te doen om zijn gebruiksmogelijkheden te benutten.

Dan resteert de discussie over de hoogte van het normaal maatschappelijk risico. In zijn incidentele beroep betoogt appellant dat de korting van 20% onvoldoende is gemotiveerd. Deze korting vertaalt zich immers naar een drempel van 9,4%. Dit is volgens hem buitensporig hoog, mede gelet op de hoogte van zijn schade en de jarenlange onzekerheid waarin hij heeft verkeerd.

De Afdeling wijst erop dat een bestuursorgaan beoordelingsvrijheid heeft bij het vaststellen van het normaal maatschappelijk risico. Daarbij is de jarenlange onzekerheid waarin appellant verkeerde niet van belang. Voor het overige staat niet ter discussie dat de minimale kavelomvang in lijn der verwachting lag. Dat is voor de Afdeling echter onvoldoende om dús een korting van 20% te rechtvaardigen, waarbij de Afdeling deze uitdrukkelijk omrekent naar een drempel van 9,4%. Nu nadere motivering ontbreekt, kan niet worden teruggevallen op het SAOZ-advies. Het betoog van appellant slaagt dus. De Afdeling stelt in plaats daarvan zelf een drempel van 5% vast en voorziet zo in de zaak.

Daarnaast speelt nog de vraag of de rechtbank zelf in de zaak had mogen voorzien. Volgens het college had de gelegenheid moeten worden geboden om compensatie in natura aan te bieden. De Afdeling is het in algemene zin met het college eens: de rechtbank had niet zonder nadere toelichting mogen oordelen dat de compensatie sowieso in geld moest plaatsvinden en compensatie in natura niet aan de orde was. De Afdeling gaat echter door, en stelt vast dat appellant het terrein inmiddels grotendeels heeft verkocht. Compensatie in natura door herstel van de gebruiksmogelijkheden is daarmee niet langer aan de orde. Het standpunt van het college dat appellant gelet op zijn schadebeperkingsplicht de percelen niet had mogen verkopen – zodat hij in natura zou kunnen worden gecompenseerd – is heilloos. De Afdeling wijst erop dat de schadebeperkingsplicht niet zover gaat, dat een benadeelde zijn aan- en verkoopkeuzes uitsluitend moet laten leiden door wat het minst nadelig is voor het bestuursorgaan.

Wat kunt u met de uitspraak?

Dit is een omvangrijke uitspraak waarin een hoop verschillende aspecten aan de orde komen. De belangrijkste lessen zijn gelukkig overzichtelijker.

In de eerste plaats de bewijslast voor actieve risicoaanvaarding. Deze ligt, als bekend, bij het bestuursorgaan. Het bestuursorgaan kan echter niet volstaan met verklaringen van de benadeelde over wat hij wel en niet wist – zeker niet als de benadeelde deze verklaringen vervolgens betwist. Het bestuursorgaan zal echt blijk moeten geven van bekendgemaakte en voldoende concrete beleidsvoornemens ten tijde van de investeringsbeslissing.

In de tweede plaats is er de passieve risicoaanvaarding. Zolang voorbereidingsbescherming aan de orde is, kan het niet (proberen te) benutten van concrete gebruiksmogelijkheden niet aan de benadeelde worden tegengeworpen. Een “gat” van 2,5 maanden in de voorbereidingsbescherming is vervolgens te kort om een benuttingspoging te vergen.

Het normaal maatschappelijk risico vervolgens zal steeds deugdelijk onderbouwd moeten worden. Interessant is dat de Afdeling de door het college/de SAOZ gehanteerde korting omrekent daar een drempel en vervolgens op basis daarvan vaststelt dat de korting buitensporig hoog is. Dit suggereert dat als bij directe planschade – waar de forfaitaire drempel van 2% niet geldt – een korting in plaats van een drempel vanwege normaal maatschappelijk risico wordt gehanteerd, de aanvaardbaarheid van die korting óók moet worden vergeleken met hoe deze korting zich naar een drempel vertaalt.

Tot slot de compensatie in natura. Deze uitspraak leert dat een rechter in beginsel niet zelf in de zaak kan voorzien door zelf de hoogte van de (financiële) tegemoetkoming vast te stellen, als het college aanbiedt om in natura te compenseren. Compensatie in natura zal in de regel echter niet meer mogelijk zijn als de benadeelde niet langer eigenaar is van de percelen waarop de compensatie plaatsvindt. Van een benadeelde kan bovendien niet worden verwacht dat hij die percelen niet verkoopt, in afwachting van mogelijke compensatie in natura.

ABRvS 17 maart 2021, nr. 201908914/1/A2