Wat speelde er in de zaken?
InStrepitus, een stichting die zich inzet voor een beter milieu en opkomt voor de volksgezondheid, verzet zich tegen rubbergranulaat op voetbalvelden. In dit verband heeft de stichting de colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Opsterland respectievelijk Blaricum verzocht om handhavend op te treden tegen voetbalverenigingen SV Thor, VV De Sweach en VV Bakkeveen (Opsterland), respectievelijk voetbalvereniging BVV 31 (Blaricum) die rubbergranulaat als infill-materiaal voor kunstgrasvelden hebben gebruikt. De gemeenten Opsterland en Blaricum zijn eigenaar en beheerder van deze kunstgrasvelden. Aan de handhavingsverzoeken legt de stichting ten grondslag dat het gebruik van rubbergranulaat op de sportvelden in strijd is met de zorgplichtbepaling van artikel 13 Wbb. De bodemverontreinigende stoffen in rubbergranulaat kunnen immers uitlogen en daarmee een gevaar voor de bodem onder en rondom het kunstgrasveld vormen. Naar de mening van de stichting zijn de colleges van burgemeester en wethouders dan ook verplicht om handhavend op te treden en daarbij aan te geven dat alle denkbare maatregelen moeten worden genomen om nieuwe bodemverontreinigingen te voorkomen en/of de reeds veroorzaakte bodemverontreinigingen te saneren.
Van belang bij het gebruik van rubbergranulaat is een zorgplichtdocument 2020, vastgesteld door de Werkgroep Zorgplicht van de Branchevereniging Sport en Cultuurtechniek. Hierin zijn aanbevelingen opgenomen voor het milieuverantwoord toepassen van materialen bij de aanleg, het onderhoud en de renovatie van kunstgrasvelden. Inspecteurs constateren dat de voetbalverenigingen op diverse punten niet aan dit zorgplichtdocument hebben voldaan.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Opsterland wijst het verzoek van de stichting gedeeltelijk toe en legt in dat verband aan de gemeente Opsterland drie lasten onder dwangsom op vanwege overtreding van artikel 13 Wbb bij de voetbalverenigingen SV Thor, VV De Sweach en VV Bakkeveen. Deze lasten houden in alle drie de gevallen in dat de gemeente fysieke maatregelen dient te nemen en een onderhouds- en beheerplan dient op te stellen en na te leven. Daarnaast dient de gemeente de geconstateerde bodemverontreiniging naast de velden zoveel mogelijk ongedaan te maken.
Ten aanzien van de gedeeltelijke afwijzing van de verzoeken stelt stichting InStrepitus zich, in tegenstelling tot het college van burgemeester en wethouders van Opsterland, op het standpunt dat de door het college uitgevoerde bodemonderzoeken ontoereikend zijn geweest. Ten aanzien van het repressieve deel van artikel 13 Wbb heeft het college volgens de stichting ten onrechte enkel onderzoek gedaan op gronden buiten de kunstgrasvelden en naar het drainagewater, in plaats van ook in de bodem onder de kunstgrasvelden.
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Blaricum besloot afwijzend op het verzoek van de stichting om handhavend op te treden tegen het gebruik van rubbergranulaat voor de kunstgrasvelden van de voetbalvereniging BVV 31. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat niet alle maatregelen uit het zorgplichtdocument 2020 waren genomen, maar dat er geen bestaande verontreiniging is aangetroffen en er geen aanleiding is om aanvullend bodemonderzoek uit te voeren. Volgens het college is er dan ook alleen sprake van een overtreding van de in artikel 13 Wbb opgenomen preventieve zorgplicht. Het college heeft in dat verband besloten om de voetbalvereniging eerst een waarschuwing te geven om de noodzakelijke maatregelen uit het zorgplichtdocument te treffen. In geschil is vervolgens of het college in reactie op de overtreding van de preventieve zorgplicht de voetbalvereniging conform het gemeentelijk handhavingsbeleid eerst mocht waarschuwen of gehouden was om direct handhavend op te treden.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling overweegt in beide zaken dat de aanleg en het houden van kunstgrasvelden met gebruikmaking van rubbergranulaat als infill-materiaal, zoals hier het geval is, kan worden aangemerkt als een handeling als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 Wbb, waarop de zorgplicht van artikel 13 Wbb van toepassing is.
Artikel 13 Wbb bevat een dubbele zorgplicht. Het artikel bevat een preventieve zorgplicht, die inhoudt dat verontreiniging of aantasting van de bodem moet worden voorkomen. Artikel 13 Wbb bevat mede een repressieve zorgplicht op grond waarvan verontreiniging of aantasting van de bodem die is ontstaan, en de directe gevolgen daarvan, zoveel mogelijk moeten worden beperkt en ongedaan moeten worden gemaakt. Voor toepassing van de repressieve zorgplicht is het daarom van belang dat er sprake is van een verontreiniging of aantasting van de bodem, aldus de Afdeling.
Het oordeel van de Afdeling in de zaak Opsterland (ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3841)
De Afdeling stelt vast dat de gemeente Opsterland redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de bodem door gebruikmaking van rubbergranulaat
op de locaties kan worden verontreinigd of aangetast. Daarbij is niet doorslaggevend of de in het rubbergranulaat aanwezige stoffen al dan niet als schadelijk zouden moeten worden aangemerkt. Niet in geschil is immers dat het op de velden gebruikte rubbergranulaat verontreinigende, bodemvreemde stoffen bevat en dat wanneer dit op of in de bodem geraakt de bodem wordt verontreinigd of aangetast. Omdat de gemeente het materiaal niettemin gebruikt, is op dit punt sprake van kennis of een vermoeden als bedoeld in artikel 13 Wbb. In het kader van de repressieve zorgplicht overweegt de Afdeling dat hoewel uit een bodemrapport volgt dat rondom de velden op de locaties in de groenstroken in meer of mindere mate rubbergranulaat aanwezig is en dit een negatieve invloed heeft op de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem ter plaatse, dit rapport geen aanleiding geeft voor de verwachting dat zich een verontreiniging of aantasting van de bodem onder de velden voordoet. Daarbij heeft het college toegelicht dat de absorberende werking van de onderlaag van de velden en de (eventuele) afvoer van stoffen via het drainagewater voorkomen dat stoffen de bodem onder de velden bereiken. Nu van de kant van de stichting geen overtuigende argumenten voor het tegendeel zijn ingebracht, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten eraan te twijfelen dat de in artikel 13 Wbb opgenomen repressieve zorgplicht in deze gevallen, voor zover het gaat om de bodem onder de velden, niet is geschonden.
Het oordeel van de Afdeling in de zaak Blaricum (ABRvS 18 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3839)
De Afdeling overweegt in de zaak van de gemeente Blaricum dat het college terecht heeft geoordeeld dat in dit geval niet voldaan wordt aan de in artikel 13 Wbb neergelegde preventieve zorgplicht. Dat een bestuursorgaan gehouden is tot handhavend optreden bij het ontbreken van bijzondere omstandigheden om daarvan af te zien, laat volgens de Afdeling onverlet dat het bestuursorgaan zich in beginsel aan zijn eigen, in dat kader redelijk te achten, handhavingsbeleid dient te houden. Dit beleid kan inhouden dat het bestuursorgaan de overtreder in bepaalde gevallen eerst waarschuwt en gelegenheid biedt tot herstel, voordat het een handhavingsbesluit voorbereidt. Met de waarschuwing heeft het college de voetbalvereniging de opdracht gegeven om, ter voldoening aan de preventieve zorgplicht van artikel 13 Wbb en ter voorkoming van bestuursrechtelijk optreden, binnen een nader bepaalde termijn onder meer een plan van aanpak dient te overleggen, waarin staat hoe en wanneer de aanbevelingen uit het zorgplichtdocument worden opgevolgd dan wel andere maatregelen worden genomen die in het licht van de zorgplicht aantoonbaar effectief genoeg zijn.
De Afdeling stelt vast dat de voetbalvereniging niet tijdig opvolging heeft gegeven aan de in de waarschuwingsbrief gegeven opdracht en dat het college de termijn in de waarschuwingsbrief nadien heeft verlengd. De verlenging van de termijn beoordeelt de Afdeling, ongeacht de reden daarvoor, echter niet in overeenstemming met de Landelijke Handhavingsstrategie en concludeert dat in het besluit tot afwijzing van het handhavingsverzoek daarmee niet deugdelijk is gemotiveerd dat de gehanteerde Landelijke Handhavingsstrategie in dit geval op de juiste wijze is toegepast.
Ter zake van de repressieve zorgplicht van artikel 13 Wbb die er, voor zover van toepassing, op is gericht om een verontreiniging of aantasting van de bodem te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken stelt de Afdeling vast dat het college heeft afgezien van het uitvoeren van bodemonderzoek om een verontreiniging of aantasting van de bodem vanwege het gebruik van rubbergranulaat uit te sluiten. Dit ondanks dat het zich in de stukken op het standpunt heeft gesteld dat de bodem op de locatie wegens schending van de preventieve zorgplicht verontreinigd of aangetast kan worden. De Afdeling concludeert dat het college daarmee niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het niet (handhavend) heeft opgetreden waar het gaat om de in artikel 13 Wbb opgenomen repressieve zorgplicht.
