Staatsraad advocaat-generaal Snijders heeft op 29 juli 2026 opnieuw een conclusie uitgebracht over schadevergoeding op grond van het vertrouwensbeginsel. Die conclusie is een vervolg op zijn conclusie van augustus 2024, waarin hij tot de slotsom kwam dat een bestuursorgaan de dispositieschade volledig moet vergoeden als het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt en het bestuursorgaan dit vertrouwen wegens zwaarder wegende belangen niet kan honoreren. Dispositieschade is de schade die is geleden doordat in het gewekte vertrouwen is gehandeld, bijvoorbeeld omdat op basis daarvan al kosten zijn gemaakt. Tot een oordeel van de Afdeling over die conclusie kwam het niet: het beroep op het vertrouwensbeginsel strandde in die zaak al bij de eerste stap. Deze nieuwe conclusie gaat in op de vraag hoe dispositieschade in een concreet geschil wordt vastgesteld, en wat er gebeurt als het bestuursorgaan daarnaar geen onderzoek doet. Wij bespreken de belangrijkste onderdelen van deze conclusie in dit blogbericht.

Waarom een aanvullende conclusie?

In de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak heeft de Afdeling het beoordelingskader voor het vertrouwensbeginsel neergelegd, dat uiteenvalt in drie stappen. Is sprake van een toezegging, uitlating of gedraging waaraan gerechtvaardigde verwachtingen kunnen worden ontleend (stap 1), is die aan het bestuursorgaan toe te rekenen (stap 2), en wegen andere belangen zwaarder dan het belang bij honorering (stap 3)? Ten aanzien van die derde stap liet de Afdeling in het midden op grond waarvan, en in hoeverre, aanspraak op schadevergoeding bestond als het gewekte vertrouwen wegens zwaarder wegende belangen niet kan of hoeft te worden gehonoreerd. Op verzoek van de voorzitter van de Afdeling beantwoordde A-G Snijders die vraag in zijn conclusie van 21 augustus 2024, aan de hand van drie deelvragen: op welke grondslag moet de schade worden vergoed, welke schade komt daarvoor in aanmerking en hoe moet die worden berekend? Lees hier ons eerdere blogbericht over die conclusie.

Als opgemerkt, kwam de grote kamer aan de beantwoording van die vragen niet toe. De Afdeling oordeelde dat in die zaak geen toezegging, uitlating of gedraging was waaruit betrokkene redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat het bestuursorgaan zijn bevoegdheid op een bepaalde wijze zou uitoefenen. Zie ook ons blogbericht hierover.

De voorzitter heeft A-G Snijders daarom begin 2026 verzocht zijn conclusie toe te passen in een zaak waarin bij tussenuitspraken al vaststaat dat gerechtvaardigd, toerekenbaar vertrouwen is gewekt. Het gaat dus niet meer om de vraag of er zwaarder wegende belangen zijn waardoor het gewekte vertrouwen niet gehonoreerd behoeft te worden, maar alleen nog over het vaststellen en vergoeden van de dispositieschade

Waar deze zaak over ging

Een ontwikkelaar vroeg in 2018 een omgevingsvergunning aan voor vier woningen. Het college wees die aanvraag af omdat niet werd voldaan aan de parkeereis: er moesten ten minste zes parkeerplaatsen bij de woningen zijn, op minder dan 500 meter afstand. Tijdens de bezwaarfase droeg de ontwikkelaar als parkeeroplossing het binnenterrein aan van een ander perceel, dat zij kort daarvoor had gekocht. Het college verleende de vergunning daarop in heroverweging en ging in dat besluit akkoord met die oplossing, terwijl uit de e-mailcorrespondentie bleek dat het college toen al wist dat die oplossing in strijd was met het bestemmingsplan. Bijna twee jaar later trad het college tegen dat gebruik alsnog handhavend op met een handhavingsbesluit.

In haar tussenuitspraak oordeelde de Afdeling dat het college bewust heeft besloten de vergunning te verlenen, en dat de ontwikkelaar daardoor de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat het binnenterrein als parkeerterrein kon worden gebruikt. Omdat het college de betrokken belangen niet had afgewogen, kwam de Afdeling tot de voorlopige slotsom dat het besluit ondeugdelijk was gemotiveerd.

Geen wijzigingen in het beoordelingskader

A-G Snijders begint met een samenvatting van de hoofdlijnen uit zijn conclusie van 21 augustus 2024. Die zijn ongewijzigd: het vertrouwensbeginsel is de grondslag voor de schadevergoeding, uitsluitend de dispositieschade (ook wel: het negatieve belang) komt bij de bestuursrechter voor vergoeding in aanmerking, en die schade moet dan in beginsel volledig worden vergoed. Verder is ongewijzigd dat belanghebbenden voor een vergoeding van het positieve belang zich nog steeds tot de burgerlijke rechter moeten wenden.

Het bepalen van dispositieschade

De A-G past de voornoemde hoofdlijnen toe op de schadeposten die de ontwikkelaar heeft opgevoerd. Dispositieschade veronderstelt een vergelijking tussen de feitelijke situatie na het wekken van het vertrouwen en de situatie die waarschijnlijk zou zijn ontstaan als dat vertrouwen niet was gewekt. Die vergelijking komt in dit specifieke geval neer op het afzetten van de feitelijke uitkomst van het bouwproject tegen het scenario waarvoor de ontwikkelaar zonder dat vertrouwen vermoedelijk had gekozen: een te bouwen appartement opofferen om parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren, omdat in de buurt geen parkeergelegenheid beschikbaar was. Het verschil bedraagt volgens een ingediend schaderapport ruim € 190.000, al plaatst A-G Snijders daarbij nog wel wat kanttekeningen omdat de onderbouwing van een aantal posten ontbreekt.

Verder komen volgens de A-G voor vergoeding in aanmerking:

• de kosten voor de aanleg van de parkeerplaatsen;
• mogelijk de kosten van het weer verwijderen daarvan;
• een eventueel negatief verschil tussen de aanschafprijs en de verkoopprijs of de actuele waarde van het perceel.

Als dat laatste verschil positief is, dan zal de dispositieschade verminderen. In de spiegelbeeldige situatie gaat de contractuele boete die de ontwikkelaar moest betalen om de koop te annuleren, weer van de schade af: die uitgave heeft is juist bespaard vanwege het gewekte vertrouwen.

Daarnaast komen de financieringslasten van de ontwikkelaar aan de orde. Doordat onzekerheid bestond over de parkeergelegenheid was voorverkoop van de appartementen niet mogelijk en moest de bouw met vreemd vermogen (bijvoorbeeld een lening) worden gefinancierd. De A-G acht die lasten in beginsel onderdeel van de dispositieschade. De betwisting door het college volgt hij niet: die strookt volgens hem niet met de vaststaande feiten.

Ook over de schadebeperkingsplicht verschillen het college en de ontwikkelaar van mening. Het college stelde dat de ontwikkelaar het project na het handhavingsbesluit had moeten aanpassen. De A-G ziet dat anders: beslissend is of de benadeelde in de gegeven omstandigheden redelijk heeft gehandeld, en niet of achteraf bezien een gunstigere keuze mogelijk was geweest.

Het schadeonderzoek gaat vooraf aan de belangenafweging

Dat het bestuursorgaan de schade van de belanghebbende moet onderzoeken voordat het de belangen afweegt, volgt al uit de Amsterdamse dakopbouw-uitspraak.

Voor bestuursorganen is vooral van belang dat de conclusie raakt aan de volgorde van de besluitvorming. De conclusie gaat namelijk ook in op de reikwijdte van de ‘knip’: de splitsing van het besluit in een deel over het niet honoreren van het vertrouwen en een deel over de schadevergoeding. Naar aanleiding van terugkoppelingen uit de literatuur en praktijk verduidelijkt de A-G dat het eerste deel niet hoeft te worden vertraagd door het tweede, mits voldoende duidelijk is dat andere belangen zwaarder wegen. Verder kan de bestuursrechter volgens hem niet gaan, omdat de derde stap nu eenmaal een afweging vergt waarin het nadeel van de belanghebbende is betrokken. De knip biedt dus ruimte om door te gaan met het besluitvormingsproces, maar niet om het onderzoek naar de schade naar achteren te schuiven.

De Afdeling droeg het college in de eerste tussenuitspraak op dat onderzoek te doen, de belangen af te wegen en de schade te beoordelen als het college aan handhaving zou vasthouden. Het college bleef evenwel bij het eerdere besluit en had daarbij aangegeven dat de ontwikkelaar een onderbouwd verzoek om schadevergoeding kon indienen. Die motivering achtte de Afdeling niet toereikend. Ook na de tweede tussenuitspraak hield het college vast aan het handhavingsbesluit, en gaf daarbij aan dat causaal verband met de door de ontwikkelaar gestelde schade ontbrak.

Omdat zonder onderzoek de dispositieschade in het voorliggende geval nog niet kan worden vastgesteld, kon het college niet toekomen aan de derde stap: de belangenafweging.

Gevolgen voor de praktijk

Voor het antwoord op de vraag welke schade voor vergoeding in aanmerking komt, verandert deze conclusie weinig. Nieuw is dat het kader nu op een concreet geschil is toegepast, en dat de ‘gewone’ regels van het schadevergoedingsrecht daarbij onverkort van toepassing zijn.

Zodra vaststaat dat gerechtvaardigd, toerekenbaar vertrouwen is gewekt, moet het bestuursorgaan eerst de schade van de belanghebbende in kaart brengen. Pas daarna kan het de belangen tegen elkaar afwegen. Het bestuursorgaan moet daarvoor zelf onderzoek en navraag doen bij de belanghebbende, ook als die zijn schade nog niet volledig heeft gespecificeerd.

Anders dan in de zaak die tot de conclusie van augustus 2024 leidde, staat ditmaal vast dat het college daadwerkelijk vertrouwen heeft gewekt. De Afdeling kan zich dus eindelijk gaan uitspreken over alle vragen die over dit onderwerp aan A-G Snijders zijn voorgelegd. Het wachten is nu op de uitspraak.

Bron: ABRvS 29 juli 2026, ECLI:NL:RVS:2026:4434.