Wat speelde er in de zaak?
OK Oliecentrale B.V. exploiteert een tankstation in Hoek van Holland. Bij dit station wordt ‘liquified petroleum gas’ (ook wel bekend als LPG) verkocht. LPG betreft een goedkope brandstof (autogas) die bestaat uit een mix van propaan en butaan. Op grond van (de toen nog geldende) regelgeving uit het Activiteitenbesluit en de Activiteitenregeling gelden er veiligheidsregels voor een exploitant die LPG verkoopt. Omdat de overtredingen vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet hebben plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, blijft op grond van artikel 4.23 lid 1 van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing.
Artikel 5:65 van het Activiteitenbesluit milieubeheer luidde: “Met betrekking tot een LPG-afleverinstallatie, de aflevering van LPG aan een afnemer bij een LPG-tankstation en de opstelplaats van de LPG-tankwagen, wordt ten behoeve van het voorkomen van risico’s voor de omgeving en ongewone voorvallen, dan wel voor zover dat niet mogelijk is het beperken van de risico’s voor de omgeving en de kans dat ongewone voorvallen zich voordoen en de gevolgen hiervan, ten minste voldaan aan de bij ministeriële regeling gestelde eisen.” Deze eisen waren geregeld in de Activiteitenregeling milieubeheer.
Tijdens een controle hebben toezichthouders van de DCMR Milieudienst Rijnmond geconstateerd dat de op dat moment toezichthoudende medewerker in de inrichting niet op de hoogte was van de te verrichten handelingen bij incidenten en calamiteiten, zoals het in veiligheid brengen van personen, wat een overtreding van artikel 5.67 lid 2 onder d van de Activiteitenregeling oplevert. Verder constateerden zij dat de veiligheidsinstructies voor LPG niet duidelijk zichtbaar aanwezig waren binnen de inrichting. Deze veiligheidsinstructies zijn wel vereist op grond van artikel 5.68 lid 2 van de Activiteitenregeling en dienen duidelijk zichtbaar en leesbaar aanwezig te zijn nabij de werkplek van de toezichthoudende medewerker. Verder bleken de jaarlijkse verklaringen van medewerkers over de instructies die zij op grond van artikel 5.68 lid 4 van de Activiteitenregeling moeten ontvangen, niet in het logboek aanwezig.
Het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam heeft OK Oliecentrale B.V. vervolgens gelast de overtredingen van artikel 5.65 van het Activiteitenbesluit en de artikelen 5.67 en 5.68 van de Activiteitenregeling ongedaan te maken en niet te herhalen, op straffe van diverse dwangsombedragen die per overtreding verschillen, ieder met andere begunstigingstermijnen.
Het college heeft de lasten onder dwangsom ook opgelegd aan de (middellijk) bestuurders van Catom Logistics B.V., Clear View B.V. en Grow or Go B.V. Daaraan heeft het college een onderzoek naar de concernstructuur ten grondslag gelegd en daaruit afgeleid dat Clear View B.V. en Grow or Go B.V. gezamenlijk de enige bestuurders zijn van Catom Logistics B.V. en via die rechtspersoon ook de enige bestuurders zijn van OK Oliecentrale B.V. Daarnaast heeft het college daaruit afgeleid dat Clear View B.V. en Grow or Go B.V. via Catom B.V. de enige aandeelhouders zijn van Catom Logistics B.V. en OK Oliecentrale B.V. Als gevolg daarvan heeft het college al deze bedrijven als overtreder aangemerkt.
De bedrijven gaan in bezwaar, beroep en hoger beroep. De bedrijven stellen zich onder meer op het standpunt dat er geen sprake is van overtredingen en dat de aangeschreven bestuurders van OK Oliecentrale B.V. niet zijn aan te merken als overtreder.
Overtredingen?
Ten aanzien van de overtreding van artikel 5.68 van de Activiteitenregeling stellen de bedrijven zich op het standpunt dat de veiligheidsinstructies voor LPG wel duidelijk zichtbaar aanwezig waren ten tijde van de controle. Zij wijzen daarbij op een foto, waarop een sticker met de instructies te zien is.
Waar het gaat om de overtreding van artikel 5:67 lid 2 onder d van de Activiteitenregeling stellen de bedrijven dat de toezichthoudende medewerker wel degelijk op de hoogte was van de te verrichten handelingen bij incidenten. Toezichthoudende medewerkers ontvangen namelijk een LPG-instructie voordat zij hun werk mogen uitvoeren en moeten vervolgens jaarlijks een LPG-training volgen. De bedrijven beroepen zich hierbij op certificaten van een recente e-learning die de toezichthoudende medewerker zou hebben behaald.
De Afdeling gaat echter niet mee in hun betoog over de overtredingen.
Ten aanzien van de overtreding van artikel 5.68 van het Activiteitenbesluit overweegt de Afdeling dat uit het controleverslag blijkt dat de toezichthouders tijdens de controle geen veiligheidsinstructies voor LPG hebben aangetroffen bij de werkplek, waar deze wel zijn wel vereist en bovendien duidelijk zichtbaar en leesbaar aanwezig moeten zijn nabij de werkplek van de toezichthoudende medewerker. Weliswaar is er een foto van een sticker met een veiligheidsinstructie overgelegd, maar deze foto is genomen na de controle. Hiermee is niet aannemelijk gemaakt dat de veiligheidsinstructies voor LPG ook ten tijde van de controle al bij de werkplek van de toezichthoudende medewerker hingen. Ook het enkel, zonder nadere toelichting, overleggen van een na het bestreden besluit van het college gewezen vonnis van de strafrechter waarin OK Oliecentrale B.V. van dit feit is vrijgesproken, maakt niet dat het college ten onrechte is uitgegaan van een overtreding.
Nu de toezichthouders gesproken hebben met de toezichthoudende medewerker en zij uit dat gesprek afleidde dat de toezichthoudende medewerker niet over de benodigde kennis beschikte, plus het behaalde certificaat dateert van na de controledatum, is sprake van een overtreding van artikel 5.67 van de Activiteitenregeling. De enkele, niet nader onderbouwde, stelling dat toezichthoudende medewerkers een instructie ontvangen voordat zij hun werk mogen uitvoeren is onvoldoende voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om op dit punt handhavend op te treden, aldus de Afdeling.
Wie is overtreder?
De bedrijven betogen verder dat er onvoldoende reden bestaat om naast OK Oliecentrale B.V. ook Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. als overtreder aan te merken. De enkele hoedanigheid dat zij bestuurder zijn van OK Oliecentrale B.V. is onvoldoende om zelf ook als overtreder aangemerkt te worden. Dat er sprake is van een concernverwevenheid zou dat niet anders maken. In dat verband is volgens Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. ook relevant dat zij pas door het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend raakten met de overtreding. Daaruit volgt volgens hen ook dat zij geen zeggenschap hebben. Verder wijzen zij erop dat zij een veiligheidsbeleid voeren waarin het volgen van opleidingen is verplicht.
De bedrijven betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er voldoende reden bestaat om naast OK Oliecentrale B.V. ook Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. als overtreder aan te merken. Volgens hen is de enkele hoedanigheid van het zijn van bestuurder van OK Oliecentrale B.V. onvoldoende om zelf ook als overtreder aangemerkt te worden. Dat er sprake is van een concernverwevenheid zou dat niet anders maken. In dat verband is volgens Clear View B.V., Catom Logistics B.V. en Grow or Go B.V. ook relevant dat zij pas door het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend werden met de overtreding. Daaruit volgt volgens hen dan ook dat zij geen zeggenschap hebben. Verder voeren zij aan dat zij een veiligheidsbeleid voeren waarin het volgen van opleidingen verplicht is.
Dit betoog slaagt bij de Afdeling wel.
Daartoe overweegt de Afdeling dat het college in zijn motivering geen keuze heeft gemaakt in de wijze waarop het de (middellijk) bestuurders aanmerkt als overtreders. Het college ziet de overtreders enerzijds als feitelijk leidinggevers of als functioneel plegers, maar ziet anderzijds ook een zodanige vereenzelviging tussen de rechtspersonen dat het alle bestuurders als normadressaat en drijver van de inrichting kwalificeert. Voor geen van deze kwalificaties heeft het college echter een sluitende argumentatie gegeven. Specifiek voor het functioneel plegerschap overweegt de Afdeling dat het college aan de hand van de concernstructuur weliswaar gemotiveerd heeft waarom de (middellijk) bestuurders zeggenschap hadden, maar dat het niet heeft gemotiveerd waaruit blijkt dat de (middellijk) bestuurders de overtredingen ook hebben aanvaard. Dat betekent dat het college haar dwangsombesluit ten aanzien van het functioneel daderschap in zoverre niet deugdelijk heeft gemotiveerd.
In deze redeneerlijn herkennen we de toepassing door de Afdeling van de Drijfmest-criteria, die bepalen of een overtreding aan een rechtspersoon kan worden toegerekend in het geval een rechtspersoon de overtreding niet zelf feitelijk begaat.
Nu de Afdeling stelt dat het college niet heeft aangetoond dat de rechtspersonen de overtreding hebben aanvaard, is in dit geval niet aan het vierde Drijfmest-criterium voldaan. Bij de toekenning van functioneel daderschap is overigens niet vereist dat zich alle of meerdere Drijfmest-criteria voordoen (ABRvS 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067).
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2707.
