CBb blijft bij zijn uitgangspunt: ook in het financieel-economisch bestuursrecht wordt een boete met maximaal € 2.500 gematigd als de redelijke termijn met hooguit twaalf maanden is overschreden

Hoe zit het ook alweer bij de redelijke termijn?

Uit artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens volgt dat procedures over (onder meer) bestuurlijke boetes binnen een redelijke termijn moeten worden afgedaan. Wat betreft de duur van deze termijn is het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties

(bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel niet is overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. Verder geldt als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat de termijn is aangevangen door de rechtbank uitspraak is gedaan. De bestuursrechter kan oordelen dat de redelijke termijn in een procedure wordt verlengd met bijvoorbeeld een half jaar, maar deze verlengingen zijn vrij zeldzaam.

Minder zeldzaam is dát de redelijke termijn wordt overschreden. In procedures in het financieel-economisch bestuursrecht gebeurt het regelmatig dat de termijn met een aantal maanden of zelfs meer dan een jaar wordt overschreden. Deze overschrijding leidt dan tot een matiging van de bestuurlijke boete (indien de boete niet wordt herroepen met de uitspraak).

Wat betreft de omvang van de matiging kan uit rechtspraak van de hoogste bestuursrechters een aantal uitgangspunten worden afgeleid:

De matiging bedraagt 5% van de boete bij een overschrijding van zes maanden of minder;

De matiging bedraagt 10% van de boete bij een overschrijding met meer dan zes maanden maar minder dan 12 maanden;

Bij de hiervoor genoemde matigingen wordt wel een maximum van € 2.500,- gehanteerd;

Bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan twaalf maanden kan de bestuursrechter naar bevind van zaken handelen. In de praktijk komt het vaak voor dat bij een overschrijding van de termijn van meer dan twaalf maar minder dan achttien maanden een matiging van 15% wordt toegepast, bij een overschrijding van meer dan achttien maanden en minder dan twee jaar een matiging van 20%, et cetera.

Het voorgaande kan schematisch als volgt worden weergegeven:

Tegelijk is er een aantal (relatief beperkte) verschillen zichtbaar in de rechtspraak van de hoogste bestuursrechters. Zo heeft de Hoge Raad geoordeeld dat geen matiging van de boete wordt toegepast indien het gaat om een boete van minder dan € 1.000,-; de Centrale Raad van Beroep past deze ondergrens echter niet toe. Daarnaast hanteert het CBb in procedures over boetes op grond van de Mededingingswet (kartelboetes) een iets andere lijn: daar wordt een matiging van 5% van de boete per half jaar overschrijding toegepast, ook na overschrijding van de termijn met meer dan twaalf maanden, met een maximum van € 5.000,- per half jaar overschrijding.

Uitgangspunten rechtbank Rotterdam

De rechtbank Rotterdam was kennelijk van oordeel dat de hiervoor genoemde uitgangspunten niet passend waren voor de in het algemeen hoge boetes die in het financieel-economisch bestuursrecht opgelegd (kunnen) worden. In een uitspraak van 10 april 2024 heeft de rechtbank daarom uitgangspunten geformuleerd die zij vanaf dat moment zou toepassen in procedures over boetes die in het financieel-economisch bestuursrecht worden opgelegd (denk aan boetes van de Autoriteit Financiële Markten, De Nederlandsche Bank, de Autoriteit Consument & Markt en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit). Deze uitgangspunten sluiten deels aan op de lijn van de hoogste bestuursrechters als hiervoor uiteengezet. Tegelijk hanteert de rechtbank Rotterdam veel hogere maximumbedragen. De uitgangspunten van de rechtbank Rotterdam kunnen als volgt worden weergegeven:

Niet lang na de uitspraak van de rechtbank Rotterdam deed het CBb op 30 april 2024 een uitspraak waaruit – kort gezegd – volgt dat het CBb bij een overschrijding van de redelijke termijn van hooguit twaalf maanden een maximale matiging van € 2.500,- toepast. Alleen in procedures over kartelboetes bedraagt het maximum € 5.000,- per half jaar overschrijding. Deze uitspraak vormde voor de rechtbank Rotterdam echter geen reden om van de door haar ingezette lijn af te wijken, zo volgt uit een uitspraak van de rechtbank van 12 juli 2024. Bij de beslissing om vast te houden aan de eerder door haar geformuleerde uitgangspunten had de rechtbank enerzijds meegewogen dat het CBb ten tijde van de uitspraak van 30 april 2024 nog niet bekend kon zijn met de (op dat moment nog niet gepubliceerde) uitspraak van de rechtbank van 10 april 2024. Maar nog belangrijker was voor de rechtbank dat een maximale matiging van € 2.500,- bij een overschrijding van niet meer dan twaalf maanden bij hoge boetes “nauwelijks gewicht in de schaal legt en moeilijk kan worden gezien als een passende reactie op een overschrijding van de redelijke termijn”. Deze maximale matiging zou, aldus de rechtbank, te weinig recht doen aan het feit dat in het financieel-economisch bestuursrecht soms zeer hoge boetes worden opgelegd.

Uitspraak CBb 30 juni 2025

De rechtbank Rotterdam hield dus voet bij stuk, maar zo ook het CBb. In de uitspraak van 30 juni 2025 (die is gedaan in het hoger beroep tegen de hiervoor genoemde uitspraak van 12 juli 2024) memoreert het CBb ten eerste de uitgangspunten met betrekking tot de omvang van de matiging van de boete bij een overschrijding van de redelijke termijn, zoals die in de uitspraak van 30 april 2024 waren geformuleerd.

Het CBb vervolgt dat zij in de overwegingen van de rechtbank Rotterdam geen reden ziet om af te wijken. Het CBb motiveert dit als volgt: 

“De matiging van een boete wegens overschrijding van de redelijke termijn is een vorm van immateriële schadevergoeding wegens ondervonden spanning en frustratie als gevolg van de lange duur van de procedure. In de wijze waarop de hoogste bestuursrechters die matiging hebben vormgegeven, ligt besloten dat de hoogte van de matiging enigszins meebeweegt met de hoogte van de boete, maar dat meebewegen vindt bij een overschrijding tot één jaar zijn grens in het maximum van € 2.500,-. Bij die overschrijding wordt ervan uitgegaan dat de ondervonden spanning en frustratie afdoende zijn gecompenseerd met dat bedrag. Het College ziet niet in dat dit bij boetezaken in het financieel-economisch bestuursrecht anders zou liggen. Dat het daarbij kan gaan om hoge boetebedragen, is daarvoor op zichzelf onvoldoende reden. Ook in andere boetezaken kan het namelijk gaan om hoge bedragen. Dat in het geval van een hoge boete een matiging met maximaal € 2.500,- in de bewoordingen van de rechtbank “nauwelijks gewicht in de schaal legt”, is niet relevant, omdat de matiging niet verder hoeft te gaan dan de compensatie voor ondervonden spanning en frustratie. Wat betreft de vergelijking die de rechtbank heeft gemaakt met de matiging van boetes op grond van de Mededingingswet (kartelboetes), overweegt het College dat het in die zaken vanwege de grotere complexiteit en bewerkelijkheid ook uitgaat van een langere redelijke termijn dan (doorgaans) in andere zaken, te weten: drie jaar voor een procedure tot aan de uitspraak van de rechtbank en vijf en een half jaar voor een procedure tot aan de uitspraak van het College (zie de uitspraak van het College van 8 april 2010, ECLI:NL:CBB:2010:BM1588). In die zin gaat de gemaakte vergelijking dan ook mank. De maximering van de matiging is in de bedoelde zaken bovendien op veel lagere bedragen vastgesteld [namelijk op maximaal € 5.000,- per half jaar, toevoeging auteur] dan de bedragen die de rechtbank volgens de tabel in de aangevallen uitspraak hanteert.”

Verder onderkent het College nog, zoals ook de rechtbank had gedaan in de uitspraak van 12 juli 2024, dat in de rechtspraak niet altijd (kenbaar) eenduidig is omgegaan met de maximering van de matiging van in het bijzonder hoge boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn. Maar ook dit vormt voor het College geen reden om van haar uitgangspunten af te wijken.

Betekenis uitspraak CBb

De uitspraak markeert dat het CBb ook na kennisneming van de door de rechtbank Rotterdam aangedragen argumenten geen reden ziet om af te wijken van zijn eerder geformuleerde uitgangspunten. Hoewel het afwachten is wat de rechtbank Rotterdam nu gaat doen met haar uitgangspunten, overwoog zij in de uitspraak van 12 juni 2024 al wel dat “rechtspraak van de hogerberoepsrechters en andere ontwikkelingen aanleiding kunnen zijn om deze uitgangspunten bij te stellen”. Als de rechtbank Rotterdam aansluit bij de uitgangspunten van het CBb, ontstaat rechtseenheid. Rechtseenheid is geen doel op zich, maar op het moment dat de rechtbank Rotterdam een van het CBb afwijkende koers gaat varen wordt de kans wel groter dat (incidentele) hoger beroepen worden ingesteld, alleen al om te toetsen of de lijn van de rechtbank Rotterdam standhoudt. Dit terwijl betrokken partijen vaak het instellen van hoger beroep zullen willen vermijden.

Verder spreekt het CBb in haar uitspraak over “uitgangspunten voor boetezaken in het financieel-economisch bestuursrecht”. Betekent dit dat het CBb voor andersoortige boetezaken ruimte ziet voor afwijkende uitgangspunten? Dat valt te betwijfelen. De uitgangspunten van het CBb stroken met die in de rechtspraak van andere (hoogste) bestuursrechters worden gehanteerd voor boetes in andere deelgebieden van het bestuursrecht. Alleen voor boetes in kartelzaken vaart het CBb een iets andere koers, maar daarvoor geeft het CBb in de uitspraak een heldere verklaring.

Kort en goed heeft het CBb een duidelijke uitspraak gedaan die past binnen de rechtspraak van andere hoogste bestuursrechters en vermoedelijk leidt tot meer rechtseenheid tussen de rechtbank Rotterdam en het CBb. Dit alles maakt de rechtspraak meer voorspelbaar, wat in de regel prettig is voor alle betrokken partijen.

Bron: CBb 30 juni 2025, ECLI:NL:CBB:2025:353.

De auteur van dit blog stond de Autoriteit Financiële Markten bij in de procedure die leidde tot de uitspraak van het CBb.