Dienstbaarheidsbeginsel
De algemene beginselen van behoorlijk bestuur zijn sinds de invoering van de Awb voortdurend in ontwikkeling geweest. Een deel van de beginselen (zoals het zorgvuldigheids-, evenredigheids,- en motiveringsbeginsel) heeft een plek gekregen in hoofdstuk 3 van de Awb, waar andere beginselen (zoals het gelijkheidsbeginsel) nog steeds ongeschreven zijn. Het voorstel beoogt de algemene beginselen uit te bereiden of bestaande beginselen te verduidelijken, steeds met het oog op het bevorderen van de menselijke maat in het bestuursrecht.
De meest in het oog springende aanpassing is de introductie van een ‘nieuw’ algemeen beginsel dat bestuursorganen verplicht om zich dienstbaar op te stellen bij de uitoefening van hun taak: het dienstbaarheidsbeginsel. Artikel 2:4a Awb codificeert deze norm en houdt in dat bestuursorganen voortdurend aandacht hebben voor de burger, deze centraal stelt en voor de burger werkt. Deze houding moet zich volgens het wetsvoorstel vooral uiten in de wijze waarop bestuursorganen de burger tegemoet treden in hun communicatie. Bestuursorganen moeten op een ‘passende manier’ bereikbaar zijn wanneer er vragen of onduidelijkheden zijn bij de burger, bijvoorbeeld telefonisch of op afspraak. Dit doet denken aan in de Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer opgenomen zorgplicht voor bestuursorganen tot passende ondersteuning bij overheidscommunicatie (ook bij niet digitale communicatie). Die wet treedt naar verwachting op 1 januari 2024 in werking. Hoe laatstgenoemde zorgplicht zich gaat verhouden tot het dienstbaarheidsbeginsel, moet worden afgewacht.
Begrijpelijke motivering van besluiten
Andere aanpassingen houden verband met de motivering van besluiten. Het voorstel voegt aan artikel 3:47 Awb toe dat deze motviering niet alleen ‘deugdelijk’ moet zijn, maar ook begrijpelijk voor de burger. ‘Begrijpelijk’ betekent volgens de toelichting twee dingen, namelijk dat (i) de motivering in voor de lezer begrijpelijke taal moet zijn opgesteld, en (ii) hoe het bestuursorgaan tot het besluit is gekomen en wat het besluit voor de betrokkene betekent. Voor de praktijk zal dit ertoe leiden dat bestuursorganen hun motivering moeten gaan afstemmen op hun doelgroep (en hun doenvermogen), maar het vereiste van begrijpelijkheid gaat volgens de wetgever niet zover dat de motivering aangepast moet worden op het taal- en kennisniveau van iedere individuele belanghebbende. Het voorstel heeft daarmee vooral een signaalfunctie.
Versterking informatiepositie van de burger
Wanneer iemand het besluit toch niet begrijpt, is het altijd mogelijk om meer uitleg te vragen aan het bestuursorgaan. De informatiepositie van iemand die een besluit ontvangt, wordt met het voorstel versterkt. In de eerste plaats door de invoering van het nieuwe artikel 3:45a Awb. Met dit voorgestelde artikel wordt invulling gegeven door aan aangenomen motie van de Tweede Kamer, waarin werd gevraagd om het opnemen van contactgegevens in correspondentie van bestuursorganen. Het voorgestelde artikel ziet alleen op besluiten (en niet zoals de motie vroeg: op alle correspondentie). Door het vermelden van contactgegevens wordt het bestuursorgaan toegankelijker en meer benaderbaar voor belanghebbenden die vragen hebben over het besluit dat zij hebben ontvangen. In de contacten met belanghebbenden kan het bestuursorgaan antwoord geven worden op vragen en kan een oplossing worden gezocht voor eventuele problemen, waardoor de belanghebbende niet direct naar een rechtsmiddel hoeft te grijpen. Dat sluit aan bij het nieuwe artikel 7:1b Awb, waarbij het bestuursorgaan in overleg met de indiener van het bezwaar de mogelijkheden van informele afdoening moet onderzoeken. Het voorstel geeft verschillende voorbeelden om hier uitvoering aan te geven, zoals een belafspraak of een keukentafelgesprek.
Verder is artikel 3:45b Awb voorgesteld, dat een inzagerecht inhoudt voor de ontvanger van een (primair) besluit in de (onderliggende) stukken die aan het besluit ten grondslag liggen. Dit artikel komt grotendeels overeen met het uit de bezwaarfase bekende artikel 7:4 Awb. De voorgestelde bepaling brengt mee dat door belanghebbenden eerder om de op de zaak betrekking hebbende stukken kan worden gevraagd, en ook zonder dat bezwaar is gemaakt tegen het besluit. In de toelichting wordt de verwachting uitgesproken dat deze aanvulling zal leiden tot beter gemotiveerde bezwaarschriften. De aanpassing vergt bij besluitvorming waarbij meerdere belanghebbenden betrokken zijn, een eerdere inventarisatie van de vertrouwelijkheid van de stukken door het bestuursorgaan, en zo nodig ook al een motivering waarom de beperkte kennisneming daarvan niet gerechtvaardigd is. Bestuursorganen zullen deze beoordeling herkennen uit de vergelijkbare bepalingen in de bezwaar- (artikel 7:4, zesde lid, Awb) en beroepsprocedure (artikel 8:29, derde lid, Awb).
Een andere wijziging in dit verband is de aanspraak van burgers op het herstel van kennelijke schrijffouten, rekenfouten of andere kennelijke fouten die zich voor eenvoudig herstel lenen. Daartoe zijn de nieuwe artikelen 3:51 tot en met 3:53 Awb voorgesteld. Herstel van fouten is zowel mogelijk op verzoek van degene tot wie een besluit zich richt als ambtshalve. Deze mogelijkheid tot herstel van kennelijke fouten geeft burgers en bestuursorganen meer ruimte voor een responsieve omgang met besluiten die makkelijk te herstellen fouten bevatten. Zo wordt het bijvoorbeeld voor een geadresseerde die een kennelijke fout constateert gedurende de bezwaarperiode, overbodig om daadwerkelijk bezwaar te maken om een fout hersteld te krijgen. De wetgever ziet daarmee een laagdrempeligere en pragmatischere herstelmogelijkheid, waardoor naar verwachting meer draagvlak voor de besluitvorming ontstaat en minder vaak bezwaar zal worden gemaakt.
Evenredigheidsbeginsel
Een andere belangrijke ontwikkeling is de wijziging van het evenredigheidsbeginsel in artikel 3:4, tweede lid, Awb. Met deze beoogde wijziging wordt een veiligheidsventiel in de Awb ingebouwd voor álle gevallen waarin burgers getroffen worden door een onevenredig besluit. De regering wil met de voorgestelde wijziging ervoor zorgen dat alle besluiten kunnen worden getoetst aan evenredigheidsbeginsel, ook als deze besluiten gebaseerd zijn op een dwingende bevoegdheid in een wet in formele zin. Indien de bestuursrechter tot het oordeel komt dat sprake is van onevenredig harde gevolgen, kan de bestuursrechter (een onderdeel van) de wet buiten toepassing laten. Hierbij zal de bestuursrechter het beoordelingskader toepassen zoals dat door de Afdeling uiteen is gezet in de zogenaamde Harderwijk-uitspraak. Door de voorgestelde wijzing ontstaat voor de bestuursrechter (meer) ruimte om wetten in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen, een ontwikkeling die aansluit bij een minder strikte uitleg van het toetsingsverbod van artikel 120 Grondwet. Zie in dit verband ook de eerdere blogberichten De Afdeling omarmt een gedifferentieerde rechterlijke toetsing aan het evenredigheidsbeginsel en Ontwikkelingen grondwettelijk toetsingsverbod: alleen evenredigheidstoetsing wetten in formele zin als wetgever bepaalde omstandigheden niet goed onder ogen heeft gezien.
Bestuursrechtelijke geldschulden en financiële beschikkingen
De geldschuldentitel heeft recent – in april 2021 – al een aanzienlijke opfrisbeurt gekregen, waarover eerder het volgende blogbericht verscheen. Daarmee is door de wetgever al een begin gemaakt om de regels voor financiële beschikkingen meer mensgericht te maken, onder meer door de invoering van een algemene kwijtscheldingsregeling (artikel 4:94a Awb) en de versoepeling van de strenge verjaringsregels bij het aanwenden van rechtsmiddelen tegen invorderingsbeschikkingen (artikel 5:25, 5:35 en 5:37a Awb).
Het voorstel zet de in 2021 ingeslagen koers voort. Titel 4.4 van de Awb wordt zodanig gewijzigd dat deze meer rekening houdt met doenvermogen en de soms grote gevolgen van geldschulden voor mensen, onder meer door het stimuleren van het gebruik van betalingsregelingen. Dit soort regelingen zijn al mogelijk onder het huidige artikel 4:94 Awb en zijn inmiddels een vaste praktijk. Om de bekendheid en het gebruik (verder) te vergroten, wordt voorgesteld om de betalingsregeling expliciet te codificeren. De betalingsregeling moet redelijk zijn en dus aansluiten bij de betalingsmogelijkheden van de betalingsplichtige.
Het voorstel omvat ook een aanpassing van de regels over de wettelijke rente (artikel 4:101 Awb) en verrekening (artikel 4:93 Awb). Er zou niet langer wettelijke rente verschuldigd moeten zijn tijdens de looptijd van een betalingsregeling, over de termijn van uitstel van betaling of tijdens de schorsing van de verplichting tot betaling door de rechter. Verrekening kan in die periode ook niet aan de orde zijn, omdat dit volgens de toelichting haaks staat op de beoogde vergroting van het burgerperspectief.
Verder beoogt het voorstel een beperking van de uitzonderingen op de hoorplicht bij financiële beschikkingen (artikel 4:12 Awb), met als gevolg dat vaker moet worden gehoord. De hoorplicht kan niet meer achterwege worden gelaten bij beschikkingen die strekken tot het lager vaststellen van een financiële aanspraak of een voorschot boven een drempelbedrag van € 1.500. Het gaat dan bijvoorbeeld om beschikkingen op het terrein van de sociale verzekeringen, toeslagen of subsidies.
Beleidsregels
De volgende aanpassing ziet op artikel 4:84 Awb. Daarin wordt de rechtspraak gecodificeerd die inhoudt dat een bestuursorgaan gehouden is om ook in voorziene reeds in een beleidsregel verdisconteerde gevallen, af te wijken van de beleidsregel als het besluit anders onevenredig uitpakt voor belanghebbenden. Dat betekent concreet dat bij een beroep tegen een besluit waarvoor een beleidsregel is vastgesteld, eerst moet worden nagegaan of de beleidsregel zelf rechtmatig is, en als dat het geval is, de toets aan artikel 4:84 Awb dezelfde is als die aan artikel 3:4, tweede lid, Awb. Dit wordt door de wetgever bevestigd door het schrappen van de woorden “wegens bijzondere omstandigheden” in artikel 4:84 Awb.
Bestuursprocesrecht
De roep om af te stappen van de zes weken-termijn voor het instellen van een rechtsmiddel klonk de afgelopen jaren al luider. Bestuursrechters versoepelden de wijze waarop termijnoverschrijdingen worden getoetst. Daarover verscheen eerder dit blogbericht. De voorgestelde aanpassingen van het bestuursprocesrecht passen in deze trend en zetten deze voort.
Als hoofdregel houdt de wetgever vast aan de zes weken-termijn, maar in bepaalde gevallen wordt een termijn van dertien weken voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift voorgesteld. Met de keuze voor dertien weken sluit het voorstel aan bij de civiele appeltermijn van drie maanden. Bij de keuze voor de regelingen waarvoor de verlengde termijn zal gelden, richt de regering zich primair op besluiten die naar verwachting van invloed kunnen zijn op de bestaanszekerheid van mensen of waarbij een kans bestaat dat het doenvermogen van deze doelgroep (tijdelijk) verminderd is. Hierbij kan in het bijzonder worden gedacht aan besluiten op het terrein van de sociale zekerheid, zo volgt uit de voorgestelde bijlage ‘Regeling verlengde bezwaar- en beroepstermijn (artikel 6:7)’. Daarin worden onder meer de Algemene ouderdomswet, de Werkloosheidswet en de Ziektewet genoemd.
Het voorstel ziet ook op een aanpassing van de regels over de verschoonbaarheid van de termijnoverschrijding (artikel 6:11 Awb). De beoordeling van deze termijn aan de hand van de omstandigheden waarin iemand zich bevindt, is vrij strikt en sterk casuïstisch. Het voorstel beoogt het aantal gevallen te vergroten waarin een termijnoverschrijding verschoonbaar is vanwege bijzondere persoonlijke omstandigheden die de indiener betreffen. Met het voorstel is nadrukkelijk beoogd afstand te nemen van de huidige strikte benadering. Beoogd is de lat voor termijnoverschrijding met name bij tweepartijengeschillen te verlagen, of in elk geval voldoende ruimte te bieden aan bestuursorganen en bestuursrechters om maatwerk te leveren in individuele gevallen.
Tot slot krijgt de tussenuitspraak – die nu alleen aan de orde is bij de toepassing van de bestuurlijke lus (artikel 8:51a Awb) – een prominentere wettelijke basis in het bestuursprocesrecht. Artikel 8:80a wordt uitgebreid met enkele andere mogelijkheden voor het doen van een tussenuitspraak, zoals bij bewijsopdrachten of bij de toepassing van de – hierna te bespreken – burgerlijke lus.
Burgerlijke lus
Voorgesteld wordt om aan de bestuursrechter de bevoegdheid toe te kennen een belanghebbende de mogelijkheid te geven om een door hem aangedragen stelling in de procedure alsnog aannemelijk te maken. Deze bevoegdheid geeft enerzijds de bestuursrechter de mogelijkheid om een vorm van bewijsvoorlichting te geven en anderzijds de burger de gelegenheid om alsnog bewijs te leveren, om zo zijn procespositie te versterken. Deze in de praktijk door bestuursrechters soms al toegepaste burgerlijke lus wordt straks met het voorstel in de Awb geformaliseerd. De bedoeling van de burgerlijke lus is de gelijkheid van proceskansen tussen partijen in een bestuursrechtelijk geschil te vergroten. De nadere bewijsmogelijkheid die aan de belanghebbende kan worden gegeven, strekt ertoe reeds aangevoerde beroepsgronden met (nader) bewijs te onderbouwen.
Hoe verder?
De pre-consultatie van het wetsvoorstel biedt aan uitvoeringsorganisaties, provincies, gemeenten en de rechtspraak de gelegenheid om alvast in een eerste impact-analyse de effecten van de beoogde aanpassingen in de Awb te beoordelen. Mogelijk zal het wetsvoorstel naar aanleiding van de pre-consultatie nog worden aangepast, waarna het voor (internet)consultatie zal worden aangeboden.
De verwachting is dat het voorstel medio 2023 op www.internetconsultatie.nl verschijnt en eind 2023 naar de Tweede Kamer wordt gestuurd. Via Blog Bestuursrecht houden wij u op de hoogte van alle relevante ontwikkelingen.
Bron: Teksten preconsultatie van het wetsvoorstel versterking waarborgfunctie Awb
