Risicofinanciering: wat is het?
Risicofinanciering is een belangrijk instrument voor lidstaten om bijvoorbeeld innovatieve en startende ondernemingen te ondersteunen bij het aantrekken van risicokapitaal. Doorgaans gaat het om een constructie waarbij publieke investeringen private investeringen moeten uitlokken ten behoeve van een bepaalde categorie marktdeelnemers (de doelondernemingen). Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een (regionaal) fonds dat zich richt op de financiering van ondernemers die actief zijn in de hernieuwbare energiesector. Een voorbeeld van een investeringsfonds dat onder meer gebruikmaakt van de staatssteunregelgeving met betrekking tot risicofinanciering betreft het investeringsfonds InvestNL. Bottom line is dat het bij risicofinancieringsmaatregelen meestal gaat om steun aan kleinere ondernemingen (zoals het mkb) en/of (innovatieve) ondernemingen die zich in de vroege fasen van hun ontwikkeling bevinden. De gedachte is dat deze ondernemingen moeite (kunnen) hebben om toegang tot private financiering te krijgen, terwijl deze ondernemingen wel reële groeivooruitzichten hebben.
Afhankelijk van de vormgeving van de maatregel, en met name de voorwaarden waaronder de publieke investeringen in een concreet geval plaatsvinden, kunnen ondernemingen op verschillende niveaus profiteren van een risicofinancieringsmaatregel. Bij risicofinancieringsmaatregelen speelt de vraag of sprake is van staatssteun daarom steeds op verschillende niveaus. Normaal gesproken zal zowel op het niveau van de investeerder, het fonds, de (fonds)beheerder als op het niveau van de doelondernemingen waarin wordt geïnvesteerd moeten worden onderzocht of sprake is van staatssteun.
De bestaande staatssteunregelgeving over risicofinancieringssteun bevat (strenge) criteria op grond waarvan publieke risicofinancieringsmaatregelen (a) kunnen worden vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting bij de Commissie op grond van artikel 21 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV), dan wel (b) door de Commissie kunnen worden goedgekeurd op grond van de Richtsnoeren Risicofinanciering. In de praktijk kon – mede door deze regelgeving – nog wel eens een misverstand bestaan over de vraag of en in hoeverre risicofinancieringsmaatregelen überhaupt staatssteun vormen en (derhalve) in beginsel op grond van artikel 108 lid 3 VWEU ter goedkeuring zouden moeten worden aangemeld bij de Commissie. In de praktijkgids zet de Commissie nu voor de verschillende niveaus (de investeerder, het fonds, de (fonds)beheerder als op het niveau van de doelondernemingen) uiteen wanneer volgens haar geen sprake is van staatssteun.
Uitsluiten van staatssteun bij risicofinanciering
Er zijn meerdere manieren om op de verschillende niveaus ervoor te zorgen dat bij risicofinancieringsmaatregelen geen staatssteun wordt verleend. Het belangrijkste overkoepelende uitgangspunt is in dat verband het zogenoemde Market Economy Operator-beginsel (MEO-beginsel). Bij de toepassing van dat beginsel moet worden nagegaan of een hypothetische particuliere marktdeelnemer op een bepaalde markt in een vergelijkbare situatie dezelfde transactie zou verrichten als de betreffende publieke investeerder. Op het niveau van de investeerder en de doelonderneming kan naleving van de MEO-toets worden bereikt door te toetsen of investeringen plaatsvinden op voet van gelijkheid tussen overheidsinstanties en private partijen (in staatssteunjargon: ‘is sprake van pari passu-investeringen’?). Kortgezegd komt dat erop neer dat gekeken moet worden of de voorwaarden van de publieke investering dezelfde zijn voor de overheidsinstelling als voor de betrokken particuliere investeerder(s). Dat betekent niet alleen dat materieel gezien sprake moet zijn van eenzelfde risicoverdeling, maar bijvoorbeeld ook dat overheidsinstanties en private investeerders op hetzelfde moment besluiten te investeren en hun uitgangspositie en (winst)vooruitzichten vergelijkbaar zijn.
Verder maakt de Commissie duidelijk dat de inbreng van private investeerders een reële economische betekenis moet hebben en niet louter symbolisch en marginaal mag zijn. De Commissie geeft in dat verband aan dat volgens haar een investering van ten minste 30% van de totale investering als een reële private investering kan worden beschouwd. Wanneer risicofinancieringsinvesteringen niet volgens pari passu-voorwaarden worden vormgegeven en niet kan worden aangetoond dat anderszins aan het MEO-beginsel wordt voldaan, vormt de risicofinancieringsmaatregel in beginsel staatssteun.
Investeringen door de Europese Investeringsbank en het Europese Investeringsfonds
De Commissie maakt in haar praktijkgids daarnaast van de gelegenheid gebruik om de voorwaarden te schetsen waaronder volgens haar investeringen van Europese publieke investeringsbanken en -fondsen, zoals de Europese Investeringsbank (EIB) en het Europese Investeringsfonds (EIF) kunnen worden gezien als private investeringen. Volgens de Commissie kunnen de EIB en het EIF – en overigens in gelijke zin financiële instellingen waarin een lidstaat aandeelhouder is of financiële entiteiten die door lidstaten zijn gemandateerd zijn om, al dan niet op regionaal niveau, bepaalde ontwikkelingen te stimuleren – in beginsel niet worden beschouwd als private investeerders. Dat ligt volgens de Commissie specifiek voor de EIB en het EIF anders als deze Europese instellingen investeringen doen voor eigen risico, uit eigen middelen én deze investeringen worden aangevuld met ten minste een gelijk aandeel van “genuine” private investeerders die op dezelfde voorwaarden investeren. Dat betekent in een concreet voorbeeld dat alleen als EIB/EIF en een ‘echte’ private investeer beide 15% zouden investeren, de hiervoor genoemde drempel van 30% wordt gehaald. In feite komt het er dus op neer dat volgens de Commissie altijd sprake moet zijn van minimaal 15% aan ‘echte’ private investeringen. Het is wat teleurstellend dat de Commissie niet toelicht waarom investeringen van de EIB/EIF volgens haar niet hoe dan ook kunnen meetellen als volwaardige private investeringen, te meer nu dit juist eerder wel het standpunt van de Europese Commissie leek te zijn (zie 3.1.4 van de Richtsnoeren voor staatssteun in het kader van de financiële instrumenten van de Europese structuur- en investeringsfondsen 2014-2020). Dat standpunt is weliswaar ingenomen in de context van de vraag of de middelen van EIB en EIF kwalificeren als staatsmiddelen in de zin van artikel 107 VWEU, maar de vraag kan worden gesteld waarom deze benadering niet kan worden doorgetrokken in het kader van de pari passu-test. Enige toelichting van de Commissie was welkom geweest.
Staatssteun op het niveau van de financieel tussenpersoon en de (fonds)beheerder
Daarnaast biedt de praktijkgids een nuttig overzicht van de situaties waarin geen sprake is van staatssteun op het niveau van de financiële tussenpersonen en de managers/beheerders van de fondsen.
Zoals ook volgt uit de praktijkgids, blijft een gemakkelijke safe harbour om staatssteun uit te sluiten op het niveau van de investeerder, de financieel tussenpersoon en de (fonds)beheerder door gebruik te maken van een “concurrerende, transparante, niet-discriminerende en onvoorwaardelijke inschrijvingsprocedure”. Dit is echter geen vereiste. Ook op het niveau van de investeerder, de financieel tussenpersoon en de (fonds)beheerder geldt dat kan worden voldaan aan het MEO-beginsel zonder dat een selectieprocedure wordt gevolgd. Zolang de beheers- en managementvergoeding marktconform is en bijvoorbeeld gekoppeld is aan prestaties en het beheer winstgericht en onafhankelijk is de staat, vormt een vergoeding in beginsel geen staatssteun.
Nuttig is verder de bevestiging van de Commissie dat financiële tussenpersonen die feitelijk als een doorgeefluik functioneren in het algemeen niet worden gezien als ontvangers van staatssteun. Het enkele feit dat tussenpersonen in het kader van een risicofinancieringsmaatregel hun activa kunnen vergroten wordt door de Commissie gezien als een secundair economisch effect. Een en ander is alleen anders wanneer een financieel tussenpersoon mee-investeert of wanneer direct wordt geïnvesteerd in de financieel tussenpersoon zelf. Uiteraard blijft te allen tijde van belang dat de financieel tussenpersoon geen overcompensatie ontvangt.
Afsluitend: bij ‘foutje’ op ander niveau staatssteun op het niveau van de doelonderneming?
De Europese Commissie geeft tot slot nog aan dat als blijkt dat een risicofinancieringsmaatregel heeft geleid tot staatssteun op het niveau van de investeerder, de financieel tussenpersoon of de (fonds)beheerder, zij in het algemeen ook zal aannemen dat sprake is van (doorgegeven) staatssteun op het niveau van de doelonderneming. Dit zou zelfs opgaan als een investeringsbeslissing in de doelonderneming is genomen vanuit een zuiver commerciële logica. Daarmee vliegt de Commissie wat uit bocht en gaat zij eraan voorbij dat in een concreet geval nog altijd zal moeten worden aangetoond dat sprake is van staatssteun. Daarvoor is meer nodig dan het hanteren van een dergelijke aanname. Het tegendeel is bovendien juist het geval: als aannemelijk is dat een investering in een doelonderneming op zuiver commerciële voorwaarden is genomen, zal de ook de Commissie er nog altijd van uit moeten gaan dat deze investering geen staatssteun voor die doelonderneming oplevert in de zin van artikel 107 VWEU. De toekomst zal dan ook moeten uitwijzen hoe de Commissie deze aanname in de praktijk zal toepassen.
Bron: The Market Economy Operator Test for Risk Finance Measures: Practical guidance for Member States.
