Afdeling vraagt conclusie over (verplichte) participatie en 6:22 Awb
Op 15 oktober 2026 zal de Afdeling drie zaken over participatie onder de Omgevingswet gezamenlijk behandelen, waarna AG Nijmeijer zes weken de tijd heeft om een conclusie te nemen. Twee zaken gaan over de wijze waarop en de mate waarin participatie heeft plaatsgevonden voordat het omgevingsplan werd vastgesteld. Daarnaast ziet de conclusie op één zaak over een buitenplanse omgevingsplanactiviteit waarbij de gemeenteraad heeft bepaald dat participatie verplicht is. Hier heeft de rechtbank Midden-Nederland op 12 januari 2026[1] uitspraak over gedaan. Het gaat over een omgevingsvergunning die het college van burgemeester en wethouders van Zeist heeft verleend voor een verdeelstation op een parkeerterrein aan de Tulpstraat in Zeist.
De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak schrijft in haar verzoek aan de staatsraad advocaat-generaal dat in zowel de Omgevingswet als het Omgevingsbesluit niet is bepaald hoe de wettelijk voorgeschreven participatie moet plaatsvinden. Daarom wil zij weten of er, ondanks deze vormvrijheid, minimale eisen geformuleerd kunnen worden waaraan het participatieproces moet voldoen. Ook is – bij de zaken over twee omgevingsplannen[2] – onduidelijk of participatie moet zien op de keuzes die een bestuursorgaan maakt voorafgaand aan het voornemen om een omgevingsplan te wijzigen, zoals bijvoorbeeld de locatiekeuze. Verder verzoekt zij staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer in te gaan op de vraag of het bestuursorgaan participatie deels of helemaal kan overlaten aan een (project)ontwikkelaar. En als dat zo is, of en hoe het bestuursorgaan dan moet nagaan of participatie goed heeft plaatsgevonden? Ten slotte is de vraag of een gebrek in het participatieproces kan worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. En zo ja, onder welke voorwaarden en in welke fase van de procedure?
Rb. Midden-Nederland: gebrek kan worden gepasseerd; participatie hoeft niet opnieuw
In de uitspraak van 12 januari 2026 komt de rechtbank Midden-Nederland tot het oordeel dat onvoldoende aan participatie is gedaan. De rechtbank ziet aanleiding om het gebrek in de participatie te passeren via artikel 6:22 Awb, waardoor de participatie niet opnieuw hoeft. De rechtbank acht het in dit geval aannemelijk dat andere belanghebbenden niet zijn benadeeld. Daarbij betrekt zij een brief die naar woningen/bedrijven is gestuurd welke direct zijn gelegen aan het parkeerterrein waarop het verdeelstation wordt gerealiseerd en dat - op eiser na – niemand heeft gereageerd op de brief en tevens niet is opgekomen tegen het bouwplan. Daarbij benadrukt de rechtbank dat dit anders kan zijn in het geval dat er geen enkele vorm van participatie heeft plaatsgevonden, dan wel de impact van het ruimtelijk initiatief groter was.
Rb. Amsterdam: gebrek kan niet worden gepasseerd; participatie kan achteraf worden ingehaald
Recent, op 18 mei 2026, verscheen een einduitspraak van de Rechtbank Amsterdam, volgend op haar eerdere tussenuitspraak van 20 november 2025, in een zaak waar de initiatiefnemer bij de aanvraag om een omgevingsvergunning ten onrechte de verplichte participatie achterwege had gelaten. In de einduitspraak staat ook centraal of – en zo ja hoe – dit gebrek nog kan worden hersteld. Spoiler: de rechtbank Amsterdam kiest voor een andere lijn dan de rechtbank Midden-Nederland. De rechtbank Amsterdam oordeelt dat het gebrek niet kan worden gepasseerd en dat (verplichte) participatie achteraf kan worden ingehaald.
Tussenuitspraak Rb. Amsterdam: ontbreken van verplichte participatie
In de tussenuitspraak van 20 november 2025[3] staat een verleende omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) centraal. Het college heeft de BOPA aan de initiatiefnemer (een horecazaak) verleend voor een onbebouwd horecaterras. Een huurdersvereniging heeft beroep ingesteld. De rechtbank komt in deze tussenuitspraak tot het oordeel dat er een gebrek kleeft aan het bestreden besluit, omdat de participatie bij het (aanvragen en) verlenen van de omgevingsvergunning niet heeft plaatsgevonden, terwijl dit op grond van artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet en het Aanwijzingsbesluit van de gemeenteraad van Amsterdam wel verplicht was. Op grond van het Aanwijzingsbesluit zou elke vorm van participatie voldoende zijn.
De toelichting bij het Aanwijzingsbesluit verwijst naar de Participatiehandreiking van de gemeente Amsterdam (de Participatiehandreiking). De rechtbank geeft aan dat bij de beantwoording van de vraag of voldoende participatie heeft plaatsgehad, de Participatiehandreiking als hulpmiddel wordt gebruikt. De daaraan te verbinden gevolgen staan volgens de rechtbank in het 'VTH-Beleid Fysieke Leefomgeving 2024' (VTH-Beleid). De rechtbank stelt vast dat het college zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat het terras van initiatiefnemer een initiatief is dat middelgrote gevolgen heeft voor de fysieke leefomgeving. Dit betekent dat initiatiefnemer de omgeving in het kader van de voorbereiding van haar aanvraag om een omgevingsvergunning had moeten raadplegen. Bij raadplegen gaat het, aldus de Participatiehandreiking, om het verzamelen van reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt. De initiatiefnemer heeft naburige ondernemers en anderen op straat gevraagd wat zij ervan zouden vinden als het terras groter was en deze informatie is terug te vinden op een niet openbaar aanvraagformulier dat bij het college bekend is. De rechtbank overweegt dat dit niet te gelden heeft als de hiervoor bedoelde participatie. Ter zitting hebben de aandeelhouders van initiatiefnemer toegelicht dat het hiervoor bedoelde overleg geen verband hield met de aanvraag, maar met overlast door geparkeerde fietsen. De rechtbank concludeert dan ook dat er bij de voorbereiding van de aanvraag geen participatie heeft plaatsgevonden.
Tussenuitspraak Rb. Amsterdam: welke gevolgen moeten worden verbonden aan het ontbreken van verplichte participatie?
Met het ontbreken van verplichte participatie is volgens de rechtbank sprake van een schending van een aanvraagvereiste (artikel 16.55 lid 7 Ow). Volgens de rechtbank blijkt uit het VTH-beleid dat als er bij een BOPA geen participatie heeft plaatsgevonden, de aanvraag buiten behandeling kan worden gesteld na een geboden hersteltermijn op grond van artikel 4:5 lid 1 Awb. Verder merkt de rechtbank op dat in het VTH-beleid is opgenomen dat dit algemene uitgangspunten zijn en dat het college bij de beoordeling van een individuele aanvraag altijd zorgvuldig kijkt naar de specifieke omstandigheden van het geval.
Volgens de rechtbank Amsterdam kan het ontbreken van verplichte participatie niet worden gepasseerd op grond van artikel 6:22 Awb. Daarbij is volgens de rechter van belang dat de gemeenteraad niet voor niets bij alle aanvragen om een BOPA participatie verplicht heeft gesteld. Anders dan het college lijkt te veronderstellen, is het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag naar het oordeel van de rechtbank niet vergelijkbaar met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. De kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken en/of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. Initiatiefnemer kan volgens de rechtbank in beroep niet alsnog aan de verplichte participatie voldoen door bijvoorbeeld het gesprek op de zitting te voeren, juist omdat de kring van participanten breder is dan alleen de betrokkenen bij een beroepsprocedure, die belanghebbenden dienen te zijn.[4] De rechtbank overweegt dat participatie juist is bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt, die niet noodzakelijkerwijs ook belanghebbende in de zin van de Awb zijn, te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie volgens de rechtbank een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn. De rechter wijst op de toelichting bij het Aanwijzingsbesluit waarin bovendien zou staan dat naast de mogelijkheid om de aanvraag buiten behandeling te stellen, participatie ook mee kan wegen in de belangenafweging die verricht moet worden bij de BOPA. Anders dan het college heeft betoogd, is de rechtbank van oordeel dat dus niet op voorhand kan worden gezegd dat het participatietraject neutraal wordt meegewogen en voor de uitkomst geen verschil maakt. Het college had de initiatiefnemer daarom in de gelegenheid moeten stellen om alsnog de verplichte participatie uit te voeren.
Tussenuitspraak Rb. Amsterdam: opdracht herstelbesluit
De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. Om het gebrek te herstellen, moet het college initiatiefnemer de mogelijkheid geven om alsnog de verplichte participatie uit te voeren. De resultaten hiervan dient het college vervolgens te betrekken in zijn belangenafweging bij de aanvullende motivering dan wel nieuwe beslissing op bezwaar.
Einduitspraak Rb. Amsterdam: herstel van het gebrek? Participatie ingehaald
De opdracht in de tussenuitspraak heeft geleid tot de einduitspraak van de rechtbank Amsterdam.[5] In deze uitspraak komt de rechtbank tot de conclusie dat het gebrek dat is vastgesteld in de tussenuitspraak is hersteld. Initiatiefnemer heeft alsnog de verplichte participatie uitgevoerd. Er is een bewonersbrief verspreid op meerdere adressen. Daarnaast is in het restaurant van initiatiefnemer duidelijk zichtbaar een bewonersbrief aangeplakt. Na afloop van de reactietermijn zoals opgenomen in de bewonersbrief, heeft initiatiefnemer een participatieplan geschreven. Het college heeft per brief van 30 januari 2026 aanvullend gemotiveerd dat op voldoende wijze is geparticipeerd en dat de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit ongewijzigd blijft. De Huurdersvereniging kan zich hierin niet vinden.
De rechtbank overweegt dat tijdens de participatieperiode geen reacties zijn ontvangen, waarna het college heeft geconcludeerd dat de belangenafweging in het bestreden besluit niet anders zou zijn geweest als het participatieplan van initiatiefnemer direct bij het indienen van de aanvraag om een omgevingsvergunning zou zijn overgelegd. Deze conclusie kan de rechtbank volgen. Het gebrek is hersteld. De aan initiatiefnemer verleende omgevingsvergunning kan in stand blijven met de aanvullende motivering van het college over het ingehaalde participatietraject.
Tot slot
De conclusie van advocaat-generaal Nijmeijer en de uitspraak van de Afdeling zullen hopelijk duidelijkheid geven over de verschillende lijnen die de rechtbank Amsterdam en de rechtbank Midden-Nederland bij gebreken in het participatieproces hebben gehanteerd. Voor initiatiefnemers betekenen deze uitspraken echter nog steeds dat het passeren van een gebrek of herstel achteraf beter voorkomen kan worden, door verplichte participatie steeds tijdig en serieus te organiseren. Dat blijft ook na deze uitspraken – in afwachting van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Nijmeijer en de uitspraak van de Afdeling – de veiligste route.
Raadpleeg het bericht over de conclusie over participatie hier, de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 januari hier, de volledige tussenuitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 november (ECLI:NL:RBAMS:2025:9275) hier en de einduitspraak van 20 april (gepubliceerd op 18 mei, ECLI:NL:RBAMS:2026:4662) hier.
[1] Rb. Midden-Nederland 12 januari 2026, ECLI:NL:RBMNE:2025:6928.
[2] De eerste zaak gaat over het ‘Omgevingsplan Rhenen – ontwikkellocatie Tinneweide’. Dit plan maakt de bouw van zes woningen mogelijk. De tweede zaak gaat over het ‘TAM-Omgevingsplan Hoofdstuk 22a, Grens 32 Baarle-Nassau’. Met dit plan wil de gemeente de bouw van twaalf woningen mogelijk maken.
[3] Rb. Amsterdam van 20 november, ECLI:NL:RBAMS:2025:9275.
[4] Vgl. Rb. Oost-Brabant 29 augustus 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5437 waar de voorzieningenrechter juist oordeelde dat het goede gesprek maar zal moeten plaatsvinden in de zittingszaal onder begeleiding van de bestuursrechter. Het ging hier om vrijwillige participatie.
[5] Rb. Amsterdam 20 april (gepubliceerd op 18 mei), ECLI:NL:RBAMS:2026:4662.
