Beknopt wettelijk kader
Op grond van de Omgevingswet geldt dat participatie door de aanvrager van een omgevingsvergunning vrijwillig is, maar dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen waarin participatie verplicht is voordat een aanvraag om omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) kan worden ingediend. Het is bij het bespreken van de jurisprudentie dan ook nodig om (indien dat duidelijk wordt) steeds onderscheid te blijven maken tussen de onverplichte en de verplichte situatie.
Aanvraagvereiste
Uit artikel 16.55 lid 6 Omgevingswet en artikel 7.4 lid 1 van de Omgevingsregeling volgt dat de aanvrager van een omgevingsvergunning kenbaar dient te maken of participatie heeft plaatsgevonden en zo ja, wat hiervan de resultaten waren. Hiermee is het aanvraagvereiste participatie dwingend geregeld. Het artikel omvat echter geen verplichting om daadwerkelijk aan participatie te doen. Het aanvraagvereiste is dan ook slechts bedoeld om de aanvrager te stimuleren na te denken over het betrekken van de omgeving bij het project. In het geval van het ontbreken van een (in dit geval vrijwillig) participatietraject mag het bevoegd gezag niet weigeren een aanvraag in behandeling te nemen of weigeren de vergunning te verlenen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling[1], die kan worden voortgezet onder de Omgevingswet, betekent de enkele omstandigheid dat niet aan de indieningsvereisten in het Besluit omgevingsrecht en de Regeling omgevingsrecht wordt voldaan, niet dat een reeds verleende omgevingsvergunning om die reden niet in stand kan blijven. Het is uiteindelijk aan het bestuursorgaan om te beoordelen of bij een aanvraag voldoende gegevens en bescheiden zijn ingediend om een besluit op de aanvraag te kunnen nemen.
Verplichte participatie
Waar er dus in principe geen verplichting bestaat om aan participatie te voldoen, is daar één uitzondering op. Artikel 16.55 lid 7 van de Omgevingswet bepaalt dat de gemeenteraad gevallen van activiteiten kan aanwijzen, waarin participatie verplicht is. Het moet hier dan gaan om de bovengenoemde BOPA,’s (ontwikkelingen die afwijken van de regels van het omgevingsplan) waarvoor een omgevingsvergunning nodig is en waarvoor het college van burgemeester en wethouders bevoegd gezag is.[2] Als de aanvrager bij een dergelijk aangewezen geval (vaak geplaatst op een lijst die de gemeenteraad bekendmaakt via publicatie) niet of onvoldoende aan participatie heeft gedaan, kan het college de aanvraag wél buiten behandeling laten. Er is dan immers niet voldaan aan een wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag (artikel 4:5, lid 1 onder a, Awb). Het college moet de aanvrager wel eerst de gelegenheid geven dit gebrek te herstellen (artikel 4:5, lid 1 Awb).
In navolging van ons eerdere blog, waar wij een breder theoretisch kader gaven en de eerste uitspraken en uitgangspunten signaleerden, maken wij op basis van de nieuwste jurisprudentie opnieuw de balans op. Wat leren de laatste uitspraken ons?
Gevolgen van ontbreken verplichte participatie + verschil participatietraject en bezwaarfase
In een uitspraak van 1 december 2025[3] gaat de rechtbank Amsterdam in op welke gevolgen moeten worden verbonden aan het ontbreken van verplichte participatie. De gemeenteraad van Amsterdam heeft alle aanvragen om een BOPA middels een aanwijzingsbesluit aangewezen als gevallen waarin participatie van en overleg met derden verplicht is. Een aanpak die overigens door meerdere gemeenten wordt gehanteerd (waaronder Nijmegen). Het college heeft aan een horecazaak een vergunning voor een BOPA verleend voor het gebruik van een onbebouwd horecaterras, maar aan dit besluit kleeft een gebrek: het bedrijf heeft de verplichte participatie niet uitgevoerd. Om het gebrek te herstellen, draagt de rechtbank het college op het bedrijf in de gelegenheid te stellen om alsnog aan participatie te doen. De resultaten hiervan dient het college vervolgens te betrekken in de belangenafweging bij de aanvullende motivering, dan wel in de nieuwe beslissing op bezwaar.
Interessant is de rechtsoverweging (8.7) waarin de rechtbank een vergelijking maakt met de situatie dat een betrokkene ten onrechte niet is gehoord in bezwaar. Het achterwege laten van participatie bij de voorbereiding van de aanvraag verschilt daarvan. “De kring van participanten is namelijk breder dan de kring van belanghebbenden die bezwaar kunnen maken en/of beroep kunnen instellen tegen de omgevingsvergunning. Het bedrijf kan in beroep niet alsnog aan de verplichte participatie voldoen door bijvoorbeeld het gesprek op de zitting te voeren, juist omdat de kring van participanten breder is dan alleen de betrokkenen bij een beroepsprocedure, die belanghebbende dienen te zijn. Participatie is juist bedoeld om reacties, ideeën en meningen van directe buren, omwonenden en ondernemers in de buurt, die niet noodzakelijkerwijs ook belanghebbende zijn, te verzamelen. Als het ontbreken van participatie door een gesprek met alleen de in beroep betrokken belanghebbenden op de zitting zou kunnen worden hersteld, wordt de verplichte participatie een lege huls en dat kan niet de bedoeling van dit aanvraagvereiste zijn.” Bovendien staat in de toelichting bij het aanwijzingsbesluit dat de resultaten van de participatie een rol kunnen spelen in de belangenafweging (tussen een evenwichtige toedeling van functies aan locaties en de belangen die gemoeid zijn met de aanvraag) die bij de BOPA gemaakt moet worden. De rechtbank gaat dan ook niet mee in het betoog van het college dat het participatietraject neutraal wordt meegewogen en voor de uitkomst geen verschil maakt.
Juridische status participatiegids/handreiking
In een uitspraak van 24 november 2025[4] liet de rechtbank Midden-Nederland zich uit over de juridische status van een participatiegids. Het ging hier om participatie in het kader van een BOPA waarna de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.) volgde. Een omwonende voert aan dat zij na de uitgebreide verkenningsfase en het daarbij gevolgde participatieproces – waarbij we in deze casus niet precies weten of participatie ook verplicht was gesteld op ‘de lijst van gevallen’ – niet meer is geïnformeerd tot het moment dat de ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage werd gelegd voor zienswijzen. Dat acht zij in strijd met de participatiegids Amersfoort. De rechtbank stelt echter vast dat “er geen regels zijn vastgelegd op grond waarvan de participatie moet plaatvinden overeenkomstig de participatiegids. Deze gids is meer een handreiking over hoe participatie zou kunnen worden vormgegeven. Dus zelfs al zou de (uitvoerige) participatie die voor deze planontwikkeling heeft plaatsgevonden niet conform de participatiegids zijn, dan had het college daaraan geen juridische gevolgen kunnen verbinden.” Vergelijkbaar is een uitspraak van de Rb. Oost-Brabant van 5 december 2025.[5] In deze zaak merkte de voorzieningenrechter wederom op dat op de gemeentelijke site enkel een handreiking is geplaatst voor hoe een omgevingsdialoog gevoerd zou kunnen worden en dat niet is gebleken van gemeentelijke regelgeving of beleidsregels die verplichten tot een bepaalde vorm van participatie.
Lijst gevallen van verplicht advies van de raad kan niet worden gezien als lijst gevallen van verplichte participatie
Een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 maart 2025[6] maakt duidelijk dat de lijst van gevallen van verplicht advies van de raad niet kan worden gezien als (en dus niet bruikbaar is voor) de lijst voor gevallen van verplichte participatie bij een BOPA. De gemeenteraad had in deze casus geen gevallen van activiteiten als bedoeld in art. 16.55, lid 7, van de Ow aangewezen waarin participatie verplicht is gesteld. De door de gemeenteraad aangewezen categorieën van gevallen waarin de raad zijn adviesrecht wil laten gelden, waar de eigenaar van de bedrijfshal die grenst aan de nieuw te realiseren bedrijfshal op heeft gewezen, kunnen niet als zodanig worden aangemerkt. De wettelijke grondslag daarvoor ligt namelijk in de artikelen 16.15a en 16.15b Ow en niet in art. 16.55, lid 7, van de Ow. Kortom, aan de lijst van gevallen van verplicht advies kunnen geen rechten worden ontleend m.b.t. participatie.
Participeren is meer dan enkel informeren
Een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant van 29 augustus 2025[7] betreft de verlening van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een wadi (water afvoer drainage en infiltratie). De eigenaar van het perceel dat grenst aan de locatie waar de wadi wordt voorzien, voert onder andere aan dat de vergunninghouder de participatie niet heeft uitgevoerd conform de daarvoor geldende gemeentelijke beleidsregels, nu de participatie beperkt is gebleven tot het informeren van de buurman voor indiening van de aanvraag. Dat wat vergunninghouder heeft gedaan, kan volgens de voorzieningenrechter geen participatie worden genoemd. “Participeren is meer dan enkel informeren. Participeren vereist een poging om input van anderen op een voornemen op te halen voordat een aanvraag wordt ingediend. Participeren wil echter ook niet zeggen dat anderen moeten instemmen met het voornemen. Met andere woorden, participeren is in ieder geval een (poging tot) een goed gesprek.” Het goede gesprek is er in dit geval echter niet geweest.
De uitspraak vermeldt niet of het gaat om een ‘gewone’ OPA of om een BOPA. Dat is van belang, omdat alleen voor een BOPA mogelijk is dat de gemeenteraad gevallen aanwijst waarvoor participatie verplicht is. Wel vermeldt r.o. 5.3: “De voorzieningenrechter is niet gebleken van gemeentelijke regelgeving of beleidsregels die verplichten tot een vorm van participatie”. Het wordt niet expliciet genoemd, maar daaruit zou kunnen worden afgeleid dat hier geen sprake is van een geval voor verplichte participatie op grond van artikel 16.55, zevende lid, van de Omgevingswet, met andere woorden een BOPA-geval dat door de gemeenteraad middels een aanwijzingsbesluit is geplaatst op de ‘verplichte participatielijst’. We weten dus niet helemaal zeker of de voorzieningenrechter inhoudelijk oordeelt bij een verplicht geval of dat hij (ten overvloede) een les meegeeft. We weten uit eerdere jurisprudentie immers: wanneer een aanwijzingsbesluit ontbreekt maar er desondanks toch een vorm van participatie plaatsvindt, men over de inhoud hiervan eigenlijk weinig mag eisen.[8]
Conclusie
De besproken jurisprudentie leert ons onder meer dat een participatietraject vanwege de bredere kring van participanten fundamenteel verschilt van de bezwaarfase; dat een participatiegids- of handreiking geen juridische status heeft; dat de lijst van gevallen van verplicht advies van de raad niet kan worden gezien als (en niet bruikbaar is voor) de lijst voor gevallen van verplichte participatie bij een BOPA; en dat enkel informeren van de omgeving geen participatie kan worden genoemd. Met interesse volgen wij de toekomstige jurisprudentie waarmee participatie sinds de Omgevingswet verder invulling krijgt.
[1] Bijvoorbeeld ABRvS 9 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3067.
[2] Vzr. Rb. Den Haag 29 april 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:6664.
[3] Rb. Amsterdam 1 december 2025, ECLI:NL:RBAMS:2025:9275.
[4] Rb. Midden-Nederland 24 november 2025, ECLI:NL:RBMNE:2025:5852.
[5] Rb. Oost-Brabant van 5 december 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:7591.
[6] Rb. Den Haag 25 maart 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:3705.
[7] Rb. Oost-Brabant 29 augustus 2025, ECLI:NL:RBOBR:2025:5437.
[8] Zie bijvoorbeeld Rb. Gelderland 23 augustus 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:5749.
