Waar gaat de kwestie over?
In 2017 is een particulier, zo lijkt het in de uitspraak, eigenaar geworden van een perceel. Op 6 juli 2023 heeft een toezichthouder van het waterschap Rivierenland (het waterschap) een (her)controle uitgevoerd op het aangekochte perceel. Deze toezichthouder constateert dat niet is voldaan aan de eerder gemaakte afspraak om de twee watergangen in de oorspronkelijke staat te herstellen. De watergangen waren op het moment van controle nog steeds over de volledige lengte gedempt met grond, zo leert de uitspraak. Op 7 juli 2023 stuurt het waterschap een brief naar de eigenaar van het perceel waarin staat dat de demping van de watergangen een tweetal overtredingen oplevert en dat het waterschap handhavend zal optreden door middel van een last onder dwangsom als de overtredingen niet vóór 14 augustus 2023 ongedaan worden gemaakt en gehouden. Op 14 augustus komt er weer een toezichthouder langs die ziet dat de watergangen nog steeds gedempt zijn. Bij besluit van 16 augustus 2023 legt het dagelijks bestuur van het waterschap daarom een last onder dwangsom op die inhoudt dat de perceeleigenaar de overtredingen ongedaan moet maken en ongedaan moet houden. Het waterschap stelt zich namelijk op het standpunt dat het gedempt houden van de watergang een overtreding oplevert van artikel 6.2, lid 1, van de Waterwet (oud) en artikel 3.2, lid 1, van de Keur Waterschap Rivierenland 2014 (oud) (de Keur). De eigenaar maakt bezwaar en het bezwaar wordt gedeeltelijk gegrond verklaard. Het primaire besluit wordt namelijk herroepen voor wat betreft de overtreding van artikel 6.2, lid 1, van de Waterwet, maar de overtreding van artikel 3.2, lid 1, van de Keur blijft in stand. Tegen de beslissing op bezwaar gaat de eigenaar in beroep.
Wat oordeelt de rechtbank?
De eerste vraag waar de bestuursrechter zich over buigt is of de eigenaar artikel 3.2, lid 1, van de Keur heeft overtreden. Want in beroep voert de eigenaar aan dat hij niet degene is die de watergangen heeft gedempt en hij derhalve niet als overtreder kan worden aangemerkt. Artikel 3.2, lid 1, van de Keur luidt als volgt:
“Het is verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de waterhuishoudkundige functies, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te behouden of vaste substanties of voorwerpen te leggen, te laten staan, te vervangen, te verwijderen of te vervoeren.”
De rechtbank volgt de eigenaar in het betoog dat artikel 3.2, lid 1, van de Keur niet is overtreden. De rechtbank ziet hiertoe een twee redenen.
Ten eerste is volgens de rechtbank – en ook het waterschap – met het storten van grond in watergangen geen sprake van het behouden van werken. Werken zijn namelijk, volgens artikel 1.1 van de Keur, door mensen ontstane constructies en een demping met grond is geen constructie.
Ten tweede staat, aldus de rechtbank, in de toelichting bij de Keur het volgende over ‘handelingen te verrichten’: “Het storten, plaatsen of neerleggen van vaste substanties (…) of het daar vervolgens achterlaten van deze substanties (…).” Het storten van een vaste substantie of het daar vervolgens achterlaten is een handeling in de zin van artikel 3.2, lid 1, van de Keur. Maar de rechtbank stelt vast dat een persoon die zelf geen vaste substantie in een watergang heeft neergelegd – hier: grond heeft gestort – niet als overtreder van deze bepaling kan worden aangemerkt omdat hij slechts de watergang gedempt heeft gehouden met een vaste substantie. De rechtbank kent hierbij belang toe aan het feit dat in de toelichting wordt gesproken over het storten van een vaste substantie in een waterstaatswerk en het daar vervolgens achterlaten. Alhoewel de conclusie van de rechtbank taalkundig in de rede ligt, maakt de uitspraak eens te meer duidelijk dat bij het vaststellen van de overtreder de exacte formulering van de verbodsbepaling geen sinecure is.
Toerekenbare schade
Er zit nog een interessant punt in de uitspraak. De eigenaar verzoekt namelijk de rechtbank om het waterschap te veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding van € 11.920,86 omdat er ten onrechte een last onder dwangsom is opgelegd. Deze kosten stelt de eigenaar te hebben gemaakt, omdat hij ervoor heeft gekozen om te voldoen aan de last. De kosten bestonden, zo blijkt uit de uitspraak, onder andere uit personeelskosten, de huur van machines en de vervangingskosten van heggen en schuttingen. Het waterschap betwist deze kosten en stelt hiertegenover dat in het bezwaar en in het initiële beroepschrift slechts € 3.000,- aan kosten zijn gevorderd. Dat de kosten nu bijna € 9.000,- hoger uitvallen vindt het waterschap dan ook ongeloofwaardig. De kosten zijn volgens het waterschap voor een groot deel niet onderbouwd en de factuurdata van de wel onderbouwde kosten liggen allemaal voorafgaand aan het verbeuren van de dwangsom.
Op grond van artikel 8:88, lid 1, aanhef en onder a, van de Awb kan de bestuursrechter op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van schade, die hij lijdt als gevolg van een onrechtmatig besluit. Op grond van artikel 8:91, lid 1, van de Awb kan dit verzoek worden ingediend bij de bestuursrechter waar het beroep bij aanhangig is gedurende het beroep tegen het schadeveroorzakende besluit. De rechter wijst erop dat door de beantwoording van de vraag of er schade is geleden en in welke omvang zoveel mogelijk aansluiting wordt gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht. Ook in dit geval moet er een causaal verband zoals bedoeld in artikel 6:162 van het Burgerlijk Wetboek moeten worden vastgesteld. Dit causale verband (of conditio-sine-qua-non verband) wordt vastgesteld door een vergelijking te maken van de situatie zoals die zich heeft voorgedaan en de hypothetische situatie waarin het onrechtmatige besluit achterwege was gebleven. Maar op grond van artikel 6:98 van het Burgerlijke Wetboek komen alleen de kosten in aanmerking voor vergoeding die in zodanig verband staan met de gebeurtenis dat deze kosten aan de gebeurtenis toegeschreven kunnen worden.
De eigenaar heeft kosten gemaakt om te voldoen aan de last. In de hypothetische situatie, dat de last niet was opgelegd, waren de kosten ook niet gemaakt. Dit betekent dat er sprake is van een causaal verband tussen de gemaakte kosten en het onrechtmatige besluit. De rechtbank meent echter dat niet het hele bedrag dat de eigenaar heeft opgevoerd aan de last toegeschreven kan worden. De rechtbank komt slechts tot een bedrag van € 3.198,30. Dit zijn de kosten die zijn gemaakt voor het inschakelen van verschillende bedrijven. Voor de andere kosten zou de eigenaar onvoldoende hebben onderbouwd waarom die aan de onrechtmatige last onder dwangsom konden worden toegeschreven.
Conclusie
Al met al dus een interessante uitspraak in een handhavingszaak over het dempen én/of gedempt houden van een watergang, waarin een duidelijk onderscheid wordt gemaakt door de rechtbank tussen het dempen en het gedempt houden van een watergang. Deze uitspraak bewijst eens te meer dat de formulering van een verbodsbepaling cruciaal is in handhavingszaken.
Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Rechtbank Gelderland van 3 juli 2025, ECLI:NL:RBGEL:2025:5049.
