Verwijzingsplicht voor hoogste nationale rechters en motiveringsplicht bij niet verwijzen
Via de prejudiciële verwijzingsprocedure uit artikel 267 VWEU kunnen nationale rechterlijke instanties het Hof van Justitie vragen stellen over de geldigheid of uitleg van Unierechtelijke bepalingen. De prejudiciële verwijzingsprocedure, volgens het Hof van Justitie de “hoeksteen” van het Europese rechterlijke systeem, faciliteert een dialoog tussen de rechterlijke instanties van de lidstaten en het Hof van Justitie en is bedoeld om de uniforme uitlegging van het Unierecht te waarborgen. Voor nationale rechters die in laatste aanleg rechtspreken, geldt op grond van artikel 267 lid 3 VWEU dat zij verplicht zijn prejudiciële vragen te stellen wanneer in een zaak een vraag wordt opgeworpen over de uitleg of geldigheid van het Unierecht.
Deze zogeheten ‘verwijzingsplicht’ wordt sinds jaar en dag gekleurd door de drie uitzonderingen die het Hof van Justitie in 1982 heeft geformuleerd in het eerder genoemde Cilfit-arrest. Als een van deze uitzonderingen zich voordoet, vervalt de verwijzingsplicht. In het Consorzio-arrest uit 2021 leidde het Hof van Justitie uit het bij artikel 267 VWEU ingevoerde stelsel, gelezen in het licht van artikel 47, tweede alinea, van het Handvest, af dat uit de motivering van de beslissing moet blijken welke Cilfit-uitzondering de nationale rechter van toepassing acht. Met deze motiveringsplicht leek het Hof van Justitie aan te sluiten bij de eerder door het Europees Hof voor de rechten van de Mens (“EHRM”) ontwikkelde lijn dat artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de Mens (“EVRM”) vereist dat een nationale rechter die in laatste aanleg rechtspreekt, motiveert waarom hij geen prejudiciële vragen stelt. De motiveringsplicht die uit artikel 6 EVRM voortvloeit, geldt volgens het EHRM alleen wanneer een partij de nationale rechter die in laatste aanleg rechtspreekt heeft verzocht om prejudiciële vragen te stellen. Het EHRM heeft in de zaak Baydar bovendien aanvaard dat de Hoge Raad zaken op grond van artikel 81 van de Wet op de rechterlijke organisatie met een niet-inhoudelijke motivering afdoet, ook als een partij heeft verzocht de zaak via prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie. Dat is niet in strijd met het recht op een eerlijk proces als bedoeld in artikel 6 EVRM.
Verkorte motivering door de Afdeling bestuursrechtspraak
Op grond van artikel 91 lid 2 van de Vreemdelingenwet kan de Afdeling bestuursrechtspraak haar uitspraak beperken tot het oordeel dat een aangevoerde grief niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank kan leiden, zonder dit nader te motiveren. Kern van de prejudiciële vraag van de Afdeling bestuursrechtspraak was of zij, gelet op die bevoegdheid, een opgeworpen vraag over de uitleg van Unierecht, al dan niet in combinatie met een uitdrukkelijk verzoek om prejudiciële vragen te stellen, verkort gemotiveerd kan afdoen zonder te motiveren welke van de drie Cilfit-uitzonderingen zich voordoet.
In het arrest in de zaak Remling beantwoordt het Hof van Justitie deze prejudiciële vraag als volgt:
Wanneer geldt de motiveringsplicht?
Het Hof van Justitie verduidelijkt in het arrest wanneer nationale rechters die in laatste aanleg rechtspreken gehouden zijn te motiveren waarom zij geen prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie stellen. Dat is volgens het Hof van Justitie het geval wanneer een partij voor een nationale rechter een Unierechtelijke vraag opwerpt. Voor het activeren van de Unierechtelijke motiveringsplicht is het naar het oordeel van het Hof van Justitie irrelevant of die partij daarbij expliciet om prejudiciële vragen heeft verzocht. De motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 267 lid 3 VWEU, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, wijkt in dat opzicht dus uitdrukkelijk af van de motiveringsplicht die voortvloeit uit artikel 6 EVRM. Het EVRM bevat geen verwijzingsverplichting en de vergelijking met het arrest Baydar gaat volgens het Hof van Justitie dan ook niet op. Het is voor het eerst dat het Hof van Justitie op dit punt zo expliciet naar de EHRM-rechtspraak verwijst en de Unierechtelijke motiveringsplicht afzet tegen de uit artikel 6 EVRM voortvloeiende motiveringsplicht.
Het Hof van Justitie komt bovendien tot het oordeel dat nationale rechters die in laatste aanleg rechtspreken zelfs gebonden kunnen zijn aan de Unierechtelijke motiveringsplicht wanneer partijen géén beroep op het Unierecht hebben gedaan. De motiveringsplicht is volgens het Hof van Justitie namelijk ook van toepassing wanneer een nationale rechter die in laatste aanleg rechtspreekt op grond van het nationale recht of het Unierecht bevoegd of verplicht is om de aan een dwingende regel van Unierecht ontleende rechtsgronden ambtshalve in het geding te brengen. Daar staat tegenover dat – zoals het Hof van Justitie eerder al oordeelde in het KUBERA-arrest – de motiveringsplicht niet geldt wanneer wordt afgezien van het stellen van een prejudiciële vraag om redenen van niet-ontvankelijkheid die eigen zijn aan de procedure bij die nationale rechterlijke instantie, mits het gelijkwaardigheids- en het doeltreffendheidsbeginsel in acht worden genomen.
Hoe kan de nationale rechter aan zijn motiveringsplicht voldoen?
Om aan de motiveringsplicht te voldoen, moet een nationale rechter specifiek en concreet uiteenzetten waarom zij van oordeel is dat een van de drie Cilfit-uitzonderingen van toepassing is en dat het om die reden niet nodig is om prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof van Justitie. Zolang wordt voldaan aan deze voorwaarde, blijft het mogelijk om een zaak af te doen met een zekere vorm van verkorte motivering.
Aan het voorgaande wordt volgens het Hof van Justitie in ieder geval geacht te zijn voldaan wanneer een in laatste aanleg rechtsprekende nationale rechter uitdrukkelijk verklaart de door de lagere rechterlijke instantie in aanmerking genomen gronden over te nemen. Daarbij is dan wel vereist dat de lagere rechterlijke instantie uiteen heeft gezet waarom zij heeft geoordeeld dat de opgeworpen vraag van Unierecht niet relevant was, dat sprake was van een acte éclairé of dat sprake was van een acte clair. Mogelijk zal voor de Hoge Raad eenzelfde beknopte motivering uitkomst bieden, wanneer niet naar een rechtbankuitspraak, maar naar een AG conclusie wordt verwezen.
Het is echter de vraag hoe vaak lagere rechterlijke instanties een Cilfit-beoordeling expliciet in hun uitspraken opnemen. Zij zijn op grond van artikel 267 VWEU immers niet verplicht om prejudiciële vragen te stellen en hoeven strikt genomen dus ook niet aan de hand van de Cilfit-uitzonderingen te motiveren dat zij dit niet doen.
Voor de gevallen waarin van een dergelijke uiteenzetting in de uitspraak van een lagere rechter geen sprake is, verduidelijkt het Hof van Justitie in het Remling-arrest hoe de specifieke en concrete motivering er dan uit moet zien. Daarbij maakt het Hof van Justitie onderscheid tussen de verschillende Cilfit-uitzonderingen.
- De motivering kan in de regel beknopt zijn wanneer de opgeworpen vraag niet relevant is voor de beslechting van het geschil, omdat het antwoord op die vraag geen invloed kan hebben op de uitkomst.
- Ook wanneer de opgeworpen vraag zakelijk gelijk is aan een vraag die eerder aan het Hof van Justitie is voorgelegd, kan de motivering beknopt zijn. In dat geval volstaat een verwijzing naar de relevante rechtspraak van het Hof van Justitie. Een uitgebreidere motivering kan echter vereist zijn wanneer de aan de orde zijnde vragen niet volledig gelijk zijn en niettemin wordt afgezien van het stellen van prejudiciële vragen.
- Wanneer de nationale rechter in laatste aanleg van oordeel is dat sprake is van een acte clair zal in de regel een uitgebreidere motivering noodzakelijk zijn, aangezien uiteengezet moet worden dat de uitleg even evident zou zijn voor rechterlijke instanties in laatste aanleg in andere lidstaten en voor het Hof van Justitie. De nationale rechter hoeft daarbij echter niet uitgebreid aan te tonen dat deze nationale rechterlijke instanties en het Hof van Justitie dezelfde uitleg zouden geven.
Gevolgen voor de praktijk
Het Remling-arrest zal, vanzelfsprekend, gevolgen hebben voor nationale rechters in alle lidstaten die in laatste aanleg rechtspreken. Duidelijk is immers dat zij specifiek en concreet zullen moeten motiveren waarom zij geen prejudiciële vragen stellen in álle zaken waarin een partij zich op het Unierecht beroept en in zaken waarin de nationale rechter die in laatste aanleg rechtspreekt op grond van het nationale recht of het Unierecht bevoegd of verplicht is om de aan een dwingende regel van Unierecht ontleende rechtsgronden ambtshalve in het geding te brengen.
De gevolgen zullen naar verwachting het grootst zijn in die gevallen waarin een nationale rechter in laatste aanleg over de mogelijkheid beschikt een zaak af te doen met een verkorte motivering, zoals de Afdeling bestuursrechtspraak op grond van artikel 91 lid 2 van de Vreemdelingenwet. Het Hof van Justitie maakt immers duidelijk dat onverkorte toepassing van deze verkorte motivering niet in overeenstemming is met de Unierechtelijke motiveringsplicht. Ook andere nationale rechterlijke instanties die in laatste aanleg rechtspreken en over een verkorte afdoeningsbevoegdheid beschikken, zoals in Nederland de Hoge Raad, zullen de gevolgen van de motiveringsplicht moeten bezien.
De praktijk zal de komende tijd moeten uitwijzen hoe de hoogste rechters in Nederland, in het bijzonder de Afdeling bestuursrechtspraak en de Hoge Raad, het arrest Remling in hun praktijk zullen gaan inbedden.
De Afdeling heeft inmiddels via een persbericht al laten weten dat zij voortaan expliciet zal motiveren waarom een van de uitzonderingen op de verwijzingsplicht zich voordoet, maar dat verkort motiveren in sommige gevallen mogelijk blijft.
