In een eerder blogbericht, dat verscheen naar aanleiding van de preconsultatie van het wetsvoorstel in januari 2023, is het doel en de inhoud van het voorstel op hoofdlijnen beschreven en zegden wij toe u op de hoogte te houden van de relevante ontwikkelingen. Mede naar aanleiding van de op de preconsultatie gevolgde reacties van (uitvoerings)organisaties en deskundigen uit de wetenschap en praktijk, heeft de regering het voorstel op onderdelen gewijzigd en aangevuld.
Dit blogbericht bespreekt welke aanpassingen in de in consultatie gebrachte versie zijn aangebracht ten opzichte van de preconsultatieversie. Wij beperken ons daarbij tot de meest relevante onderdelen en wijzigingen, het betreft immers een omvangrijk wetsvoorstel en de reacties hebben ook tot veel aanvullingen in de memorie van toelichting geleid.
Wijzigingen in het wetsvoorstel na preconsultatie
Dienstbaarheidsbeginsel
Het in preconsultatie voorgestelde dienstbaarheidsbeginsel is in de consultatieversie ongewijzigd gebleven. Deze in artikel 2:4a van de Awb voorgestelde codificatie van een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur bepaalt dat bestuursorganen zich bij de uitoefening van hun taak dienstbaar opstellen, wat – kort gezegd – inhoudt dat zij de burger centraal stellen. Veel bepalingen uit het wetsvoorstel zijn een uitvloeisel van dit beginsel en geven er (nader) invulling aan. Noemenswaardig is dat de regering naar aanleiding van vragen en opmerkingen op dit punt in de aangevulde toelichting heeft onderkend dat naleving van het beginsel niet rechtens afdwingbaar is en dat een besluit niet snel wegens strijd ermee zal worden vernietigd. De toelichting benadrukt echter dat dit de voorgestelde bepaling niet slechts symbolisch maakt. Wordt het beginsel onvoldoende in acht genomen dan kan dat immers doorwerken in de besluitvorming en bijvoorbeeld leiden tot onzorgvuldige voorbereiding of een onvolledige belangenafweging.
Evenredigheidsbeginsel
Met een wijziging in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb is de regering voornemens bestuursorganen en de rechter de bevoegdheid te geven ook besluiten die gebaseerd zijn op een dwingende bevoegdheid in een wet in formele zin aan het evenredigheidsbeginsel te toetsen. Daarmee is beoogd dat zij kunnen afwijken van een dwingende bepaling indien toepassing in een concreet geval wegens bijzondere omstandigheden onevenredig hard uitpakt, ook ingeval de wet daar zelf geen (discretionaire) ruimte voor biedt. Het voorstel is in de consultatieversie ongewijzigd gebleven. Wel heeft de regering naar aanleiding van de reacties de toelichting opnieuw opgebouwd en aangevuld.
Een relevante verduidelijking betreft de verhouding met het toetsingsverbod in artikel 120 van de Grondwet, dat volgens het Harmonisatiewetarrest van de Hoge Raad ook inhoudt dat de rechter een wet in formele zin niet mag toetsen aan algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. De regering verduidelijkt dat en waarom het voorstel volgens haar verenigbaar is met artikel 120 van de Grondwet. Leidend is daarbij dat de wetgever (mocht het voorstel worden aangenomen) met de voorgestelde wijziging gebruik maakt van de bevoegdheid om regels te stellen voor de uitvoering van haar eigen wetten. Het voorstel creëert de mogelijkheid om de evenredigheid van de toepassing van een formele wet met gebonden bevoegdheid te beoordelen en de wet – als toepassing in het concrete geval onevenredig is – buiten toepassing te laten. Daarbij wordt de bedoeling van de wetgever als uitgangspunt genomen. In de toelichting is ook nader uiteengezet dat en hoe de voorgestelde wijziging binnen het machtsevenwicht in de trias politica past.
Correctie van kennelijke fouten
Een eerste kleine toevoeging aan het wetsvoorstel betreft de in preconsultatie voorgestelde nieuwe afdeling 3.8 van de Awb. Die afdeling introduceert voor belanghebbenden een aanspraak op correctie van kennelijke fouten in een besluit. Naar aanleiding van de in veel reacties terugkomende vragen en opmerkingen over de uitvoerbaarheid en rechtszekerheid van het voorgestelde correctierecht, heeft de regering in de consultatieversie van het wetsvoorstel aan deze aanspraak een termijn gekoppeld van vijf jaren na het onherroepelijk worden van het besluit. Een tweede toevoeging betreft de positie van derde-belanghebbenden. In preconsultatie regelde het voorstel dat (bij ambtshalve herstel door het bestuursorgaan) uitsluitend aan de geadresseerde van het besluit een zienswijze moet worden gevraagd. In de consultatieversie is geregeld dat zowel bij herstel op verzoek van de geadresseerde als bij ambtshalve herstel door het bestuursorgaan alle (derde)belanghebbenden gelegenheid moeten krijgen hun zienswijze over een voorgenomen correctie naar voren te brengen. Wat ongewijzigd is dat deze zienswijzeprocedure achterwege kan blijven als redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte is.
Hoorplicht bij financiële beschikkingen
De regering heeft in de preconsultatie voorgesteld dat bij het voorbereiden van financiële beschikkingen, zoals bijvoorbeeld op het terrein van sociale verzekeringen, toeslagen en subsidies, vaker moet worden horen gehoord dan nu het geval is. Aan de (huidige) uitzonderingen op de hoorplicht voor financiële beschikkingen - opgenomen in artikel 4:12 van de Awb - ligt ten grondslag dat horen bij elke financiële beslissing lastig uitvoerbaar is omdat vaak sprake is van bulkbeslissingen, terwijl financiële beschikkingen eenvoudig zijn terug te draaien en de besluiten vaak op eenduidige regels en makkelijk vast te stellen feiten berusten. Naar aanleiding van de toeslagenaffaire is de regering tot de conclusie gekomen dat deze aanname ten aanzien van een aantal besluiten genuanceerd moet worden en stelt zij voor bepaalde financiële beslissingen niet meer onder de uitzondering van artikel 4:12 van de Awb te scharen.
In de preconsultatie stelde de regering voor de categorie waarvoor de hoorplicht wel – en de uitzondering dus niet – geldt te beperken tot besluiten die een wijziging beogen van een eerder toegekende financiële aanspraak ingeval dat leidt tot een nadeel van boven de € 1.500,- en ingeval de toegekende aanspraak wordt opgeschort, beëindigd of stopgezet. In de consultatieversie van het wetsvoorstel heeft de regering dit gewijzigd en voorgesteld dat moet worden gehoord bij voorgenomen besluiten (voor natuurlijke personen) “die door de geadresseerde niet wordt voorzien en waarvan het bestuursorgaan redelijkerwijs kan vermoeden dat de beschikking aanmerkelijke gevolgen heeft voor diens directe bestedingsruimte”. In de toelichting op het voorgestelde artikel is verduidelijkt dat van de bedoelde gevolgen sprake is als met een beschikking op korte termijn een aanzienlijk deel van het inkomen wegvalt. Door een relatieve drempel te hanteren, wordt tegemoet gekomen aan de reacties die erop neerkwamen dat een drempelwaarde van € 1.500,- naar gelang de sectorale wetgeving en de specifieke situatie (te) hoog of juist (te) laag is. De wijziging brengt met zich dat bestuursorganen meer ruimte zullen hebben om zelf een afweging te maken en maatwerk te bieden.
Bezwaar- en beroepstermijn blijft zes weken
De voorgestelde differentiatie van de bezwaar- en beroepstermijn is kritisch ontvangen en is in de consultatie niet gehandhaafd. Het voorstel was bedoeld voor besluiten die invloed hebben op de bestaanszekerheid van mensen of waarbij een kans is dat het doenvermogen (tijdelijk) verminderd is en zou het in die gevallen mogelijk maken af te wijken van de hoofdregel van een zes wekentermijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift en een termijn van dertien weken te hanteren. De voornaamste kritiek is dat differentiatie tot meer onduidelijkheid kan leiden, terwijl de belanghebbende gebaat is bij eenvoud, eenduidigheid en uniformiteit. Verder is opgemerkt dat het voorstel ertoe kan leiden dat procedures een langere doorlooptijd hebben, wat op gespannen voet kan staan met de rechtszekerheid. De regering heeft daarom aanleiding gezien van dit voorstel af te zien.
Uitbreiding rechtsmiddelenvoorlichting
De (huidige) artikelen 3:45 en 6:23 van de Awb verplichten bestuursorganen belanghebbenden in een besluit te informeren over de mogelijkheid om rechtsmiddelen aan te wenden. De preconsultatie van het wetsvoorstel liet deze bepalingen ongemoeid, maar in de reacties zijn suggesties gedaan voor aanpassing, die kunnen bevorderen dat meer bezwaren en beroepen binnen de termijn worden ingediend. Twee suggesties zijn door de regering in de consultatieversie van het wetsvoorstel overgenomen. De eerste betreft de verplichting om in de rechtsmiddelenclausule te wijzen op de mogelijkheid van het indienen van een pro forma bezwaar- of beroepschrift. De tweede betreft de verplichting in de rechtsmiddelenclausule uitdrukkelijk de einddatum van de bezwaar- of beroepstermijn te vermelden. Tot slot is aan de consultatieversie toegevoegd dat het besluit vermeldt wat de consequenties zijn van het niet tijdig indienen van een bezwaar- of beroepschrift, namelijk de niet-ontvankelijkheid ervan.
Kennisname vertrouwelijke stukken voorafgaand aan bezwaar
De regering heeft de in de preconsultatie voorgestelde mogelijkheid voor belanghebbenden om voor aanvang van een bezwaarprocedure kennis te nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken, gehandhaafd. Deze nieuwe, in het voorgestelde artikel 3:45b van de Awb opgenomen, regeling moet bewerkstelligen dat belanghebbenden goed geïnformeerd een beslissing kunnen nemen over het al dan niet instellen van bezwaar. Het beoogt informele geschilbeslechting te bevorderen en moet tot minder bezwaarprocedures leiden. De voorgestelde bepaling is in de consultatieversie van het wetsvoorstel aangevuld met een regeling voor (beperkte) kennisname van vertrouwelijke stukken. De regeling voorziet in de mogelijkheid om de toegang tot de stukken voor te behouden aan een gemachtigde die advocaat is en te beperken tot ter inzagelegging (in plaats van verstrekking).
Burgerlus
De laatste aanpassing die wij hier benoemen, betreft de in het nieuwe artikel 8:51e van de Awb voorgestelde burgerlus, die voor de bestuursrechter de (formele) mogelijkheid creëert een belanghebbende in de gelegenheid te stellen een ingenomen standpunt schriftelijk (verder) aannemelijk te maken. In de consultatieversie is aan de bepaling toegevoegd dat de bestuursrechter een belanghebbende ook de mogelijkheid kan bieden om een beroepsgrond nader te onderbouwen.
Hoe verder?
Iedereen kan tot en met 31 juli 2024 op het wetsvoorstel reageren, Na afloop van de consultatieperiode zal opnieuw een weging plaatsvinden op basis van de reacties, de toets op uitvoerbaarheid en de budgettaire gevolgen van het wetsvoorstel. Het ligt voor de hand dat het voorstel nog wordt aangepast voordat het opnieuw in de ministerraad aan bod komt en ter advisering aan de Afdeling advisering van de Raad van State wordt voorgelegd. Het zal al met al nog even duren voordat de meer definitieve contouren van het wetsvoorstel helder zijn. Als gezegd houden wij u via dit blog van de ontwikkelingen op de hoogte.
Bronnen: Internetconsultatie Wet versterking waarborgfunctie Awb.
Preconsultatie teksten: Wetsvoorstel en Memorie van toelichting.
