De zaak
In de zaak waarin is besloten om een conclusie van A-G Wattel te vragen, had het UWV onder andere een bestuurlijke boete opgelegd aan een WAO-gerechtigde, omdat deze zijn inlichtingenplicht jegens het UWV had geschonden. Daartegen had de WAO-gerechtigde pas ruim na afloop van de bezwaartermijn bezwaar gemaakt, dat het UWV vanwege de overschrijding van de termijn kennelijk niet-ontvankelijk had verklaard. Hiertegen heeft de WAO-gerechtigde geen beroep ingesteld, zodat de boete onherroepelijk was geworden. Vervolgens verzocht de WAO-gerechtigde het UWV de besluiten te heroverwegen. Het UWV weigerde dat, omdat er volgens het UWV geen sprake was van nova en het ook niet evident onredelijk was om het boetebesluit te handhaven (zie ABRvS 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3131). Dat besluit bleef in beroep in stand.
In het hoger beroep heeft de president van de CRvB aan A-G Wattel gevraagd om een conclusie over de maatstaf voor de rechterlijke beoordeling van een bestuurlijke weigering om terug te komen van een onaantastbare boete. Met name vraagt de president naar de betekenis, specifiek voor boetebesluiten, van het criterium ‘evident onredelijk’, dat volgens de rechtspraak, ondanks het ontbreken van nova, toch (beperkt) toegang biedt tot heroverweging van een onherroepelijk besluit.
Invulling criterium ‘evident onredelijk’ bij boetebesluiten
A-G Wattel zet in zijn conclusie uiteen dat het in beginsel evident onredelijk is om heroverweging van een criminal charge (zoals een bestuurlijke boete) te weigeren als die onmiskenbaar onjuist is, in de zin dat bij oppervlakkige inhoudelijke beoordeling al duidelijk is (‘geen twijfel bestaat’) dat elke redelijke (rechts)grond mist of een evident te hoog bedrag is opgelegd, omdat na oppervlakkig onderzoek al evident is dat:
- beboeting onverenigbaar is met hoger recht;
- zich een klassieke grond voor doorbreking van formele rechtskracht voordoet;
- geen overtreding is begaan, of een andere, lichtere, overtreding;
- de beboete (rechts)persoon geen overtreder was;
- de draagkracht verkeerd is beoordeeld;
- de verwijtbaarheid verkeerd is beoordeeld; of
- anderszins excessief is gestraft, bijvoorbeeld boven het strafrechtelijke maximum.
Als op basis van deze omstandigheden vaststaat dat sprake is van een onmiskenbaar onjuist boetebesluit, dan betekent dat volgens Wattel nog niet dat per definitie tot heroverweging moet worden besloten. Vervolgens moet worden beoordeeld of het in het concrete geval evident onredelijk is om heroverweging van een bestuurlijke boete te weigeren. Omstandigheden die daarbij volgens Wattel een rol kunnen spelen, zijn:
- de vraag of een rechtsmiddel is gesteld en zo nee, waarom niet;
- of het boetebesluit in de bezwaarfase inhoudelijk en zorgvuldig is heroverwogen of niet;
- tijdsverloop (hoe langer geleden, hoe minder onredelijk om niet op een definitieve beschikking terug te komen).
Het is niet duidelijk hoe de hierboven als eerst genoemde zeven omstandigheden zich verhouden tot de daarna genoemde drie omstandigheden. De conclusie geeft daar geen uitsluitsel over. Wij begrijpen het zo dat een onmiskenbaar onjuiste boete volgens A-G Wattel in beginsel moet worden heroverwogen, maar niet per definitie. De drie genoemde omstandigheden kunnen enerzijds maken dat de evident onjuiste boete ‘des te meer’ moet worden heroverwogen, maar anderzijds ook dat daar in een concreet geval toch van kan worden afgezien.
Daarnaast vermeldt A-G Wattel dat voor de beoordeling aan het ‘evident onredelijk’-criterium niet relevant is of de bestuurlijke boete is betaald. Verder vindt A-G Wattel het moeilijk voorstelbaar dat sprake is van in rechte te respecteren belangen van derden bij handhaving van een evident onredelijke boete. Ook doet volgens hem niet ter zake op welk moment evident is of wordt dat de boete onterecht is of veel te zwaar.
Degene die verzoekt om terug te komen van een onherroepelijke boete zal, als hij geen nova stelt, moeten stellen - en bij gemotiveerde betwisting door het bestuursorgaan aannemelijk moeten maken - waarom het niet heroverwegen evident onredelijk is. De beoordeling moet volgens A-G Wattel dus worden gemaakt op basis van wat de appellant aanvoert. Uit de aard van het evidentiecriterium vloeit volgens A-G Wattel voort dat de rechter niet of nauwelijks zelfonderzoek hoeft te doen hiernaar: het zal de rechter vrij snel duidelijk moeten zijn of de boete al dan niet had mogen worden opgelegd. Zo niet, dan is niet voldaan aan het ‘evident onredelijk’-criterium.
Evidentiecriteria in bestaande rechtspraak
Bovenstaande handvatten zijn mede gebaseerd op bestaande bestuursrechtspraak over (andere) evidentiecriteria, dus niet specifiek in de context van de herziening van boetebesluiten. Volgens A-G Wattel biedt de bestaande rechtspraak vier mogelijke algemene invullingen van het criterium ‘evident onredelijk’:
- Het criterium ‘onmiskenbaar onjuist’ uit de Océ-rechtspraak van de Hoge Raad, over het terugkomen op onherroepelijke kostenbeschikkingen;
- Het criterium ‘zonder of na slechts summier onderzoek bestaat er geen twijfel’ uit de LPG-Purmerend-rechtspraak van de Afdeling, over de handhaafbaarheid van onherroepelijke vergunningvoorschriften;
- Het criterium ‘mist kennelijk iedere grondslag’ uit de Afdelingsrechtspraak vóór LPG-Purmerend, over de handhaafbaarheid van onherroepelijke vergunningvoorschriften;
- Het criterium ‘absoluut onaanvaardbaar’ uit de Duitse bestuursrechtspraak over de handhaafbaarheid van niet-aangevochten besluiten.
Deze evidentiecriteria kennen verschillende contexten. Voor meer achtergrond over het evidentiecriterium in de LPG-Purmerend-rechtspraak verwijzen wij naar het artikel van Myrthe Nielen en Maartje de Wit in NTB 2022/78. Conclusie van dit artikel is dat een betere motivering waarom een besluit evident onjuist is de rechtspraktijk ten goede zou komen.
Met zijn conclusie geeft A-G Wattel een concrete invulling aan het evidentiecriterium in de specifieke context van herzieningsverzoeken bij onherroepelijke boetebesluiten, en bewijst de praktijk daar volgens ons een goede dienst mee. Maar dat betekent overigens niet dat deze invulling ook van toepassing is op de genoemde evidentiecriteria in andere contexten. Wellicht ziet de bestuursrechter wel aanleiding om ook in die andere zaken meer werk te maken van de motivering.
Tot slot
Het is nog afwachten of, en zo ja, hoe deze conclusie door de CRvB wordt overgenomen. Wij verwachten dat de grote kamer van de CRvB in de eerste helft van 2023 uitspraak doet in de procedure waarin de conclusie is gevraagd. Aangezien de grote kamer in deze zaak bestaat uit twee raadsheren van de CRvB, de president van het CBb, de voorzitter van de ABRvS en een staatsraad van de ABRvS, zal de uitspraak van de CRvB breder van belang zijn voor de invulling van het begrip ‘evident onredelijk’ bij herzieningsverzoeken in boetezaken.
Bron: CRvB 6 december 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:2623.
