Artikel 6:19-besluiten en bestemmingsplannen: de ontknoping!

Wat vooraf ging

De conclusie en uitspraak hadden betrekking op een beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan “Renesse” van de gemeente Schouwen-Duiveland. In januari 2022 had de raad dit plan vastgesteld ter realisering van een nieuw planologisch kader voor verblijfsrecreatie en recreatieve verhuur van woningen. Tegen dit vaststellingsbesluit hebben meerdere appellanten beroep bij de Afdeling ingesteld. Naar aanleiding van deze beroepen heeft de raad in maart 2023 het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld. Hiertegen hebben vervolgens vijf omwonenden beroep ingesteld.

Centraal in dit geschil staat de toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit artikel bepaalt dat een bezwaar of beroep tegen een bestreden besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, vervanging of wijziging van een bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Dit wordt ook wel een ‘fictief beroep’ genoemd.

Met het oog op de afhandeling van de vele lopende bestemmingsplanprocedures en de toekomstige toepassing van deze regeling bij wijziging van een omgevingsplan, heeft de voorzitter van de Afdeling AG Nijmeijer gevraagd om een conclusie te nemen. In deze conclusie zou antwoord moeten worden gegeven op de vraag of aanleiding bestond om:

• De rechtspraak over de toepassing van artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken onder de Wro (op onderdelen) aan te passen;
• De toepassing van artikel 6:19 van de Awb te veranderen in zaken die gaan over wijziging van een omgevingsplan op grond van de Omgevingswet.

Van een nader besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, kan in algemene zin van worden gesproken als een bestuursorgaan een nieuw besluit neemt dat voldoende samenhang vertoont met het bestreden besluit. De AG stelt daarom ook dat de essentiële vraag bij artikel 6:19 Awb is of het besluit een nader besluit is dat voldoende samenhangt met het eerdere bestreden besluit of dat sprake is van een geheel nieuw besluit.

Aan de hand van de jurisprudentie concludeert de AG dat artikel 6:19 ruimhartig wordt toegepast in bestemmingsplanzaken en dat het vereiste van voldoende samenhang niet duidelijk naar voren komt. Hierbij maakt hij een onderscheid in vier typen 6:19-besluiten:

1. Reparatiebesluiten; ambtshalve besluiten door de gemeenteraad die zijn genomen naar aanleiding van het reële beroep dat is ingesteld tegen een vaststellingsbesluit;
2. Herstelbesluiten: besluit door de gemeenteraad naar aanleiding van een tussenuitspraak van de Afdeling;
3. Vaststellingsbesluiten met overlappend gebied;
4. Vaststellingsbesluiten met overlappend gebied én overlap in beroepsgronden.

De AG komt op grond van zijn analyse tot de conclusie dat de drempel voor het ontstaan van een fictief beroep laag is. De enige relatie die er moet zijn, is dat het nieuwe bestemmingsplan betrekking heeft op hetzelfde plangebied als het bestreden besluit. Dit heeft vanuit het oogpunt van effectieve geschilbeslechting voordelen, maar ook nadelen. Deze nadelen zien met name op de uitdijende werking die een fictief beroep heeft op de omvang van het geding in het reële beroep.

Ter beperking van deze uitdijende werking, biedt de AG verschillende oplossingen:

1. Alleen herstelbesluiten en zuivere reparatiebesluiten onder de reikwijdte van artikel 6:19 Awb laten vallen;
2. Bij de beoordeling of sprake is van een reparatiebesluit nadrukkelijk een relatie leggen met de beroepsgronden die in het oorspronkelijke beroep zijn ingebracht, waarbij de gebiedsgewijze benadering achterwege wordt gelaten;
3. Bij een 6:19-besluit de kring van beroepsgerechtigden inperken tot degene die door dat besluit in een nadeliger positie zijn geraakt of door gewijzigde feiten of omstandigheden redelijkerwijs niet kunnen worden verweten dat zij tegen het oorspronkelijke besluit geen beroep hebben ingesteld;
4. Als de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is toegepast bij een gecombineerd besluit (een besluit dat geheel of gedeeltelijk kwalificeert als primair besluit), geen fictief beroep aan te nemen, maar rechtsbescherming te bieden door:
   1. Appellanten op de hoogte te brengen van mogelijkheid om beroep in te stellen, of;
   2. Op grond van artikel 8:14 van Awb het beroep te splitsen waarbij eerst het beroep wordt afgehandeld tegen het gecombineerde besluit en daarna tegen het oorspronkelijke besluit.

Hoe oordeelt de Afdeling?

In de uitspraak van 13 november 2024 erkent de Afdeling de ruime toepassing van artikel 6:19 van de Awb in bestemmingsplanzaken en de nadelige gevolgen die dat met zich mee kan brengen. Deze nadelen in de praktijk zijn echter niet dermate groot dat de Afdeling (op dit moment) noodzaak ziet voor een rechtspraakwijziging met betrekking tot artikel 6:19 van de Awb te veranderen. Voor deze conclusie acht de Afdeling de volgende twee zaken van belang. Allereerst dat het doel van artikel 6:19 van de Awb, namelijk het voorkomen van verlies van rechtsbescherming en het bevorderen van effectieve geschillenbeslechting, wordt gediend door ruime toepassing van dit artikel bij bestemmingsplanzaken. Daarnaast kan de bestuursrechter bepalen hoe een tijdens een beroepsprocedure genomen besluit moet worden gekwalificeerd, welke kring van beroepsgerechtigden daarbij hoort en of afzonderlijke behandeling van beroepen noodzakelijk is.

Toch sluit de Afdeling de deur voor de suggesties van de AG met betrekking tot de uitdijende werking van artikel 6:19 van de Awb niet helemaal. De Afdeling overweegt dat in de toekomst er wellicht een moment komt, dat de nadelen van fictief beroep zullen toenemen en de oplossingen van de AG soelaas kunnen bieden. Hierbij moet worden gedacht aan omgevingsplanzaken gelet op de regelstructuur van een omgevingsplan.

Voor wat betreft het bestemmingsplan “Renesse” oordeelt de Afdeling dat het besluit van maart 2023 moet worden aangemerkt als “reparatiebesluit”, zodat het kwalificeert als een besluit in de zin van artikel 6:19 lid 1 van de Awb. Onder verwijzing naar eerdere jurisprudentie wordt vervolgens overwogen dat appellanten die slechts beroep hebben ingesteld tegens het reparatiebesluit, alleen kunnen opkomen voor zover dat besluit hen ten opzichte van het oorspronkelijke besluit in een nadeliger positie heeft gebracht of als hen door gewijzigde feiten of omstandigheden redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het eerdere besluit. Aangezien hier niet in alle gevallen sprake van was, verklaart de Afdeling de beroepen van enkele appellanten niet-ontvankelijk.

Tot slot

In ons eerdere blog van 25 juni 2024 merkten wij op dat met name het overnemen van de vierde aanbeveling belangrijke gevolgen zou kunnen hebben voor omvangrijke en complexe bestemmingsplannen en wijzigingen van het omgevingsplan. Los van het feit dat de Afdeling – aan de hand van de conclusie – het type herstelbesluit vaststelt, lijkt alleen de tweede aanbeveling van de A-G te worden gevolgd: het scherper beperken van de kring van beroepsgerechtigden. Daarmee is de betekenis van de conclusie voor dit moment dus beperkt gebleven. De relevantie van de conclusie lijkt met name te zijn gelegen in jurisprudentie over toekomstige omgevingsplanzaken. Deze jurisprudentie wordt daarom met belangstelling afgewacht.

Raadpleeg hier de volledige uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4599.