De compensatieregeling: over grootschalige tegemoetkomingen bij ingrijpende gebeurtenissen

Voor de Staat en voor veel andere overheden is de  bestuursrechtelijke afhandeling van massaschade een  groeiend onderdeel van de praktijk. De overheid voorziet steeds vaker in regelingen die voorzien in een vorm van  financiële compensatie voor burgers en bedrijven vanwege de rampspoed die hen is overkomen. Soms in verband met juridische aansprakelijkheid, steeds vaker ook  vanuit de maatschappelijke en politieke opvatting dat de overheid de morele verplichting heeft om in schrijnende situaties bij te springen. Een recente inventarisatie in de literatuur leverde 233 regelingen voor onverplichte tegemoetkoming op bij het Rijk, provincies en gemeenten, die sinds de jaren ’90 werden ingevoerd. 

Als kantoor van de landsadvocaat en advocaat van andere overheden zijn wij regelmatig betrokken bij het opstellen van compensatieregelingen. Soms bezien we dan of de overheid tot een dergelijke compensatie juridisch gehouden is. In andere gevallen is de vraag of compensatie wenselijk is, juist al politiek beantwoord. Als een regeling tot stand moet worden gebracht adviseren we over hoe die eruit zou kunnen komen te zien: bijvoorbeeld hoe de groep van geadresseerde afbakent of hoe je het compensatiebedrag kan bepalen. In de uitvoeringsfase wordt vaak onze advocatuurlijke bijstand gevraagd in verband met procedures over de regeling en/of de daarop gebaseerde besluiten.

Compensatiemaatschappij

Afgelopen jaar organiseerde de Vereniging voor Bestuursrecht (VAR) haar jaarvergadering rond het thema ‘Grenzen aan de Compensatiemaatschappij’. De gedachtewisseling daarover vond plaats aan de hand van vier preadviezen. Kantoorgenoten Thijs Franssen en Jean-Paul Heinrich gingen in hun preadvies ‘Effectieve rechtsbescherming in en tegen de compensatiemaatschappij’ in op de vraag op welke wijze wetgever, uitvoering en rechtspraak met het oog op een zo doelmatige uitvoering van een compensatieregeling zo goed mogelijk kunnen samenwerken. 

De populariteit van compensatieregelingen bij overheden en bij burgers en bedrijven is goed te begrijpen, zeggen Franssen en Heinrich. Het kan een welkome oplossing zijn voor gedupeerden: zij zien dat het door hen ondervonden leed door de overheid wordt herkend en erkend, dat concreet financieel nadeel wordt gecompenseerd, zonder dat ingewikkelde en kostbare juridische aansprakelijkheidsprocedures moeten worden gevoerd tegen de veroorzaker van het leed, als die al valt aan te wijzen. 

Heinrich: “Tegenover die evidente maatschappelijke voordelen, staat echter ook een praktijk die weerbarstig kan zijn. Want de keerzijde van tegemoetkomingsregelingen is dat, zoals bij alle overheidsregelingen, er ook mensen buiten de boot vallen. De afbakening van de kring van gerechtigden moet daarom heel duidelijk en goed uitlegbaar zijn. Discussie daarover is een van de belangrijkste redenen waardoor er naar aanleiding van dergelijke regelingen juridische procedures aanhangig worden gemaakt tegen bestuursorganen. Zorg dus allereerst voor een begrijpelijke en navolgbare afbakening.”

Geschillen in de fase van uitvoering van regelingen belasten de overheid en zijn ook impactvol voor de individuele betrokkene die meent tekort te zijn gedaan. Elke procedure die kan worden voorkomen, is winst. Franssen: “Voor de individuele burger ligt, naast dat deze al gedupeerd is door een schadeveroorzakende gebeurtenis, secundaire victimisatie op de loer: het gevoel van de gedupeerde dat zijn leed of nadeel of onvoldoende niet wordt herkend, waardoor zijn wanhoop en frustratie verder oplopen. Meningsverschillen over de juistheid van besluiten zijn inherent aan het bestuursrecht, maar liggen gevoeliger in compensatiezaken, als de rechtzoekenden moeten wachten op de erkenning die zij verwachten te krijgen en minder geduld kunnen opbrengen om het oordeel van de rechter af te wachten. Zij kunnen zich door vertraging in de uitvoering en in de rechtsbescherming mogelijk andermaal slachtoffer van het proces gaan voelen.”

Effectieve rechtsbescherming

De vraag is volgens Franssen en Heinrich dan ook: hoe kunnen overheden ervoor zorgen dat de rechtsbescherming bij compensatieregelingen niet alleen effectief is voor individuele rechtzoekenden, maar ook bijdraagt aan de doelmatigheid van een (rechtmatige) uitvoering van de compensatieregeling. De overheid is erbij gebaat om waar mogelijk in een zo vroeg mogelijk stadium een oordeel van de rechter te krijgen over in de regeling gemaakte keuzes, om de uitvoering daarop zo nodig aan te passen. Voor Franssen is het vraagstuk van het voor alle partijen optimale (moment van) rechtsbescherming mede opgekomen uit zijn ervaring met verlening van bijstand aan bestuursorganen bij de uitvoering van compensatieregelingen. Zo stond hij meermaals tegenover individuele gedupeerden in de rechtszaal die opkwamen tegen afwijzing van een aanvraag tot schadevergoeding door het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG). Franssen: “Soms werden deze mensen bijgestaan door een rechtsbijstandverlener, meestal geen advocaat, vaker stonden ze er alleen. Voor het bestuursorgaan, in dit geval het IMG, konden de uitkomsten van procedures zeer grote gevolgen krijgen voor de uitvoering, zeker als principiële rechtsvragen voorlagen. Dat is precies de reden waarom een bestuursorgaan juist ons als kantoor van de landsadvocaat vraagt om bijstand te verlenen. Voor de individuele betrokkene was de stress van een procedure er al, die ze veelal alleen droegen. Die stress werd vergroot door de indruk dat het – door de aanwezigheid van een advocaat van ons – een ongelijke rechtsstrijd was.” 

Volgens Franssen was en is deze vorm van bijstand soms een noodzakelijk kwaad: “Het is verre van ideaal, om het maar eufemistisch te zeggen. Gelukkig is onze overheidscliënt zich daar zeer van bewust en de bestuursrechter ook. Dus je kunt op veel procedurele en soms inhoudelijke punten tegemoetkomen. Soms lukt het zelfs om voor een zitting tot overeenstemming te komen. Maar als dat niet lukt, sta je helaas tegenover elkaar omdat je het niet eens bent over wat de regeling moet inhouden. Hoe vriendelijk je dan ook bent, de teleurstelling in de overheid neem je niet meer weg bij de betrokkene.”

Procedurelast

Daar komt volgens hem bij dat het verweer in kwesties waarin principiële rechtsvragen spelen inhoudelijk wel stevig moet zijn: “Je staat er immers ook voor het belang van soms duizenden anderen die van dezelfde regeling gebruik willen maken en die snel duidelijkheid willen. Bij een juridische tegenvaller, bestaat het risico dat de overheid terug moet naar de tekentafel en de regeling deels moet aanpassen. Dan ontstaat direct vertraging in de uitvoering. Het kan bovendien zo zijn dat er dan verschillen ontstaan tussen gedupeerden die voor, dan wel na de aanpassing van de regeling een besluit ontvangen. Dergelijke verschillen in behandeling raken direct aan het rechtvaardigheidsgevoel van betrokken gedupeerden. Een eventuele compensatie voor de ontstane verschillen leidt weer tot vergroting van de complexiteit van de uitvoering. De rompslomp groeit voor iedereen.” 

Heinrich vult aan: “Voorkomen moet worden dat je in een neerwaartse spiraal geraakt waarbij het systeem vastloopt en wachtende rechtzoekenden massaal opkomen tegen het uitblijven van een beslissing in hun zaak. Dat leidt opnieuw tot procedurelast voor het bestuursorgaan en de rechtspraak. Dat gaat ten koste van de aandacht voor de daadwerkelijk afhandeling van aanvragen en leidt tot extra kosten in de vorm van verbeurde dwangsommen in verband met niet tijdig beslissen. Het maakt bestuursorganen een volgende keer terughoudend om een compensatieregeling aan te bieden.” 

Volgens Franssen is het belangrijk om bij het ontwerp van een regeling vooral ook oog te hebben voor de uitvoerbaarheid van de regeling: “De impact van duizenden individuele procedures voor de uitvoeringorganisatie, rechtspraak en de gedupeerden zelf, kan reusachtig zijn, zo tonen de ervaringen bij de schadeafhandeling in Groningen en de hersteloperatie voor toeslagen aan. Duizenden individuele trajecten die op zichzelf goed lijken te verlopen, kunnen in gezamenlijkheid – door de massaliteit – alsnog de uitvoering sterk laten vertragen of conflictopwekkend zijn. Zo vergelijken mensen onderling al die individuele uitkomsten, zoals de omvang van schadebedragen en doorlooptijden in hun individuele geval. Als onderlinge verschillen daarin niet of moeilijk uitlegbaar zijn, kan dat leiden tot het gevoel van ongelijke behandeling en ongewenst afbreuk doen aan het vertrouwen in de overheid. Het maakt dan al nauwelijks meer uit of er daadwerkelijk sprake is van ongelijke behandeling.”

Erkenning

Volgens hem raakt het doel van veel regelingen in zo’n situatie verder uit zicht: erkenning bieden van leed. “De overheid heeft er alle belang bij dat zij de verwachtingen die zij met een tegemoetkomingsregeling wekt - een erkenning voor leed, binnen een redelijke termijn - ook daadwerkelijk waarmaakt. Als de overheid veel belooft, maar dat in de praktijk niet kan waarmaken, dan schaadt dat het vertrouwen dat mensen in de overheid hebben.” Franssen pleit dan ook voor een ontwerpproces dat leidt tot eenvoudig en doelmatig toepasbare regelingen. “In het algemeen geldt dat een vorm van een vaste vergoeding, al dan niet gestaffeld, of een modelmatige aanpak, grote voordelen heeft. Alleen in heel specifieke situaties en bij relatief kleine groepen gedupeerden, kan maatwerk de voorkeur genieten. De bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming vraagt altijd om keuzes en die keuzes kunnen in procedures altijd ter toetsing aan de rechter worden voorgelegd.” Heinrich vult aan. “Procedures zullen er altijd zijn. De kans dat zij voor de overheid slecht aflopen kan worden verkleind door een zorgvuldige voorbereiding: zorg dat de gemaakte keuzes, bijvoorbeeld over de kring van gerechtigden of de hoogte van de tegemoetkoming, gerechtvaardigd en uitlegbaar zijn. Een zorgvuldige voorbereiding kan ook betekenen dat een regeling wordt voorbereid in overleg met gedupeerden of belangenorganisaties.”

Franssen: “De Waardedalingsregeling in Groningen is in veel opzichten een illustratief voorbeeld van een voor overheid en gedupeerden doelmatige compensatieregeling, zo wordt ook binnen de juridische wereld wel erkend.” De regeling werd in 2020 gefaseerd ingevoerd. Door de opzet van de regeling en de modelmatige waardering kon het IMG in relatief korte tijd ruim 130.000 aanvragen afhandelen. De uitvoering van de regeling kreeg van de betrokkenen een gemiddeld rapportcijfer van 7,8. Er werd voor ruim 580 miljoen euro aan vergoeding toegekend. De uitvoeringskosten bedroegen een fractie van dat bedrag.

Principiële kwesties

Franssen: “Ondanks dat succes zijn er toch rafelrandjes te zien. Zo heeft meer dan 5 procent van de woningbezitters en meer dan 8 procent van de bedrijven bezwaar gemaakt. Dat zijn op die schaal vele duizenden bezwaarprocedures. Soms worden er ook in de uitvoering fouten gemaakt en hebben mensen een punt. De les is dat het ontstaan van geschillen nooit helemaal te voorkomen is en dat het ook goed is dat er dan laagdrempelige toegang tot rechtsbescherming is. Maar het is vooral zaak om te voorkomen dat er in een laat stadium van de uitvoering dan nog principiële kwesties in het geding zijn.” Franssen en Heinrich hebben hun ervaringen en inzichten rondom het ontwerp en de uitvoering met (onverplichte) tegemoetkomingsregelingen samengevat in de volgende gezichtspunten. Het biedt beleidsmakers, wetgevingsjuristen, uitvoerende organisaties en belangenorganisaties inspiratie om rechtsbescherming laagdrempelig voor individuele gedupeerden te houden, door goed getimede juridische procedures waarmee de hete hangijzers al door de rechter zijn getoetst, voordat de uitvoering op stoom is gekomen en er al vele zaken in behandeling, of afgehandeld zijn.

Vond je dit artikel leuk?

Dit artikel verscheen eerder in Pels Rijcken Magazine. Abonneer je en ontvang Pels Rijcken Magazine als eerste in jouw mailbox.