Actieve openbaarmaking onder de Woo
De Woo kent twee vormen van openbaarmaking: openbaarmaking op verzoek (geregeld in hoofdstuk 4 van de Woo) en openbaarmaking uit eigen beweging – de zogenoemde actieve openbaarmaking (geregeld in hoofdstuk 3 van de Woo). In de procedure die heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 18 maart 2026 had de Kansspelautoriteit (Ksa) een boetebesluit uit eigen beweging gepubliceerd. Daarvoor bood artikel 3.1 van de Woo de grondslag, aldus de Ksa.
Artikel 3.1 van de Woo bevat een algemene bevoegdheidsgrondslag voor bestuursorganen om bij de uitvoering van hun taken uit eigen beweging informatie openbaar te maken. Net als artikel 8 van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) – de voorganger van de Woo – bevat artikel 3.1 van de Woo geen plicht tot actieve openbaarmaking. Het gaat hier om een inspanningsverplichting.
Bij de totstandkoming van de Woo wees de wetgever erop dat bepaalde categorieën van informatie dusdanig van belang zijn voor individuen en voor de samenleving dat die informatie in ieder geval openbaar moet zijn. De wetgever heeft er daarom voor gekozen om in artikel 3.3 van de Woo een opsomming van verplicht openbaar te maken documenten op te nemen.[1] Onder de actieve openbaarmakingsplicht vallen op grond van artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, ook beschikkingen in de zin van artikel 1:3, tweede lid, Awb, met uitzondering van een aantal limitatief opgesomde beschikkingen. Eén van deze uitzonderingen is de beschikking houdende de oplegging van een bestuurlijke bestraffende sanctie in de zin van artikel 5:2, eerste lid, onderdeel c van de Awb (artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, sub 5° van de Woo). De wetgever achtte een algemene verplichting tot openbaarmaking hiervan in veel gevallen onevenredig bezwarend, omdat het karakter van deze beschikkingen primair bestraffend (of: leedtoevoegend) is. Het heeft daarom de voorkeur dat de bijzondere wetgever bepaalt in welke gevallen actieve openbaarmaking de aangewezen route is.[2]
Hier merken wij nog op dat de actieve openbaarmakingsplicht van artikel 3.3 van de Woo gefaseerd wordt ingevoerd. Per 1 november 2024 zijn artikel 3.3, eerste lid, onderdelen a, b, d en e, en tweede lid, onderdeel b, van de Woo in werking getreden.[3] De verwachting is dat in de eerste helft van 2026 meer duidelijk wordt over de inwerkingtreding van de overige onderdelen van artikel 3.3 van de Woo.[4]
Procedure over openbaarmaking boetebesluit Ksa
In de zaak die leidde tot de uitspraak van 18 maart 2026 had de Ksa een bestuurlijke boete opgelegd naar aanleiding van een overtreding van artikel 2, vierde lid, aanhef en onder a, van het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen (Bwrvk). Op grond van dit artikel is het houders van een vergunning tot het aanbieden van kansspelen in speelcasino’s en speelautomatenhallen verboden om wervings- en reclameactiviteiten voor kansspelen te richten op jongvolwassenen in de leeftijdscategorie van 18 tot 24 jaar. De Ksa had tevens op grond van artikel 3.1 van de Woo besloten tot actieve openbaarmaking van het boetebesluit.
De geadresseerde van het boetebesluit (appellante) betoogde in hoger beroep - onder andere - dat de openbaarmaking van het boetebesluit onrechtmatig was. Zij voerde aan dat uit artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, sub 5° van de Woo volgt dat sanctiebesluiten niet openbaar mogen worden gemaakt. Dat dit artikel nog niet in werking is getreden, is volgens appellante niet relevant. Uit de wetsgeschiedenis van de Woo zou ook blijken dat de wetgever geen algemene openbaarmakingsplicht voor bestraffende sancties heeft beoogd, omdat dit in veel gevallen onevenredig bezwarend is. Dat betekent, zo stelde appellante, dat ook artikel 3.1 Woo geen toereikende grondslag voor publicatie van het aan de orde zijnde boetebesluit kan zijn.
Het oordeel van de Afdeling
De Afdeling volgt het betoog van appellante niet. Volgens de Afdeling biedt artikel 3.1 van de Woo wel degelijk een grondslag voor de actieve openbaarmaking van boetebesluiten, ook nadat artikel 3.3, tweede lid, onderdeel k, sub 5° van de Woo in werking is getreden. Nadien vervalt namelijk slechts de algemene plicht tot actieve openbaarmaking van boetebesluiten. Dat neemt niet weg dat het bestuursorgaan bevoegd blijft op grond van artikel 3.1 van de Woo om hier uit eigen beweging toe te besluiten. Wel zal in dergelijke gevallen, naast de beoordeling of de artikelen 5.1, eerste, tweede en vijfde lid, en artikel 5.2 aan openbaarmaking in de weg staan en of met de openbaarmaking een redelijk belang wordt gediend, een nadere afweging van belangen geboden zijn. Deze nadere afweging vergt een afweging van het algemene belang dat door de openbaarmaking wordt gediend tegen het belang van appellante geen onevenredig nadeel te lijden als gevolg van de publicatie. In deze afweging komt een groot gewicht toe aan het algemeen belang bij openbaarmaking van een boetebesluit.
Voor de publicatie van het boetebesluit door de Ksa in het onderhavige geval bestaan volgens de Afdeling ook goede gronden: de Afdeling overweegt dat het in het kader van de toezichthoudende taak van de Ksa past dat boetebesluiten worden gepubliceerd. Daarmee wordt bekendheid gegeven aan de wijze van uitvoering van die taak en wordt de consument gewaarschuwd. Daar tegenover staat dat appellante niet heeft aangevoerd waarom de openbaarmaking van het boetebesluit in het concrete geval voor haar onevenredig benadelend is geweest.
De Afdeling verduidelijkt tot slot nog wanneer dan wél sprake kan zijn van een onevenredige benadeling die aan actieve openbaarmaking in de weg staat: dat is in ieder geval zo wanneer het sanctiebesluit uiteindelijk in rechte geen standhoudt, en de betrokken rechtspersoon daardoor ten onrechte als overtreder kenbaar is gemaakt. Die situaties deden zich in onderhavig geval niet voor.
Betekenis voor de praktijk
Met deze uitspraak verduidelijkt de Afdeling – voor zover ons bekend voor het eerst – dat artikel 3.1 Woo, net als zijn voorganger in artikel 8 Wob, als grondslag kan dienen voor de actieve openbaarmaking van boetebesluiten. Ook zonder regeling in een bijzondere wet, en ook na de toekomstige inwerkingtreding van artikel 3.3 lid 2, onderdeel k, sub 5° Woo, kunnen toezichthouders boetebesluiten actief openbaar maken op grond van artikel 3.1 van de Woo, mits daaraan voorafgaand een afweging van belangen plaatsvindt. Dit oordeel past ook bij het doel van de Woo: een transparante en actief openbaar makende overheid.
We eindigen dit blog met een aantal belangrijke take away’s wanneer het aankomt op de actieve openbaarmaking van boetebesluiten op basis van de Woo:
- Een zorgvuldige afweging en motivering blijft essentieel: bestuursorganen dienen per geval te beoordelen of het algemeen belang bij openbaarmaking opweegt tegen de belangen van de overtreder en eventuele andere belanghebbenden. De motivering van het openbaarmakingsbesluit moet die afweging expliciet maken.
- De stelplicht ligt bij degene die tegen het openbaarmakingsbesluit opkomt: wie stelt dat openbaarmaking onevenredig benadelend is, zal dat concreet moeten onderbouwen. Oftewel, een beroep op onevenredige benadeling vereist een op dat specifieke geval toegespitste onderbouwing.
- Continuering Wob-jurisprudentie: de lijn die de Afdeling onder artikel 8 van de Wob had uitgezet - publicatie past bij de toezichthoudende taak, tenzij dit onevenredig benadelend is - wordt voortgezet onder artikel 3.1 van de Woo.[5]
Vragen?
Heeft u vragen over de openbaarmaking van boetebesluiten op grond van de Woo? Dan kunt u terecht bij onze Woo-servicedesk, te bereiken via telefoonnummer 070 5153 477. Aan de telefonische adviezen van de servicedesk zijn geen kosten verbonden.
Bron: ABRvS 18 maart 2026, ECLI:NL:RVS:2026:1532
------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] Kamerstukken II, 35 112, nr. 9, p. 3.
[2] Kamerstukken II, 35 112, nr. 9, p. 30-31.
[4] Zie voor de meest recente informatie over de inwerkingtreding: https://www.open-overheid.nl/onderwerpen/openbaar-maken/woo-informatiecategorieen-en-definities.
[5] Zie hierover de eerdere rechtspraak van de Afdeling over artikel 8 Wob: ABRvS 9 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:690 en ABRvS 13 oktober 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2295.
