Uitspraken grote kamer van de Afdeling over bewijsgaring in bestuurlijke boetezaken na conclusie staatsraad advocaat-generaal Keus De grote kamer van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft op 5 juli 2017 twee uitspraken gedaan die relevant zijn voor de praktijk van alle toezichthouders. In deze zaken heeft de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak eerder staatsraad advocaat-generaal Keus verzocht om een conclusie te nemen. Deze conclusie, die ziet op bewijsvergaring in boetezaken, is op 12 april 2017 uitgebracht.
De Afdeling komt in deze uitspraken tot de conclusie dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan een Nederlandse scheepswerf en een Roemeens bedrijf onterecht boetes heeft opgelegd wegens overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen. De Afdeling gaat in deze uitspraken - in navolging van Keus - echter ook in op enkele (meer principiële) aspecten die verband houden met bewijsvergaring in bestuurlijke boetezaken.
Bewijskracht van in een later stadium overgelegde verklaringen De beboete rechtspersonen hadden in de bezwaarfase verklaringen van vreemdelingen ingebracht die op een aantal punten de eerder - ten overstaan van de toezichthouder - afgelegde verklaringen weerspreken. Keus concludeerde in zijn conclusie dat het in beginsel toelaatbaar is dat in een later stadium van de procedure afwijkende verklaringen worden overgelegd en dat het aan de rechter is om die verklaringen feitelijk de waarderen. Keus voegde daar nog aan toe dat daarbij mag worden betrokken dat de (latere) afwijkende verklaringen niet ten overstaan van de toezichthouder zijn afgelegd. De Afdeling onderschrijft dit onderdeel van de conclusie en neemt daarbij in aanmerking dat voor de eerdere verklaringen pleit dat de gehoorde personen in dat stadium meer geneigd zullen zijn naar waarheid en onbevangen te verklaren.
Bewijsvergaring door het bestuursorgaan na de fase van besluitvorming De staatsraad advocaat-generaal heeft voorts in zijn conclusie geconcludeerd dat de inbreng van nader bewijs door het bestuursorgaan na afronding van het onderzoek door de toezichthouder niet is uitgesloten, maar dat de mogelijkheid daartoe na de voltooiing van de bestuurlijke besluitvorming wordt begrensd door de goede procesorde. Ook dit wordt door de Afdeling onderschreven waarbij de Afdeling voorop stelt dat het in strijd is met de goede procesorde indien het bestuursorgaan pas na de voltooiing van de besluitvorming nieuw bewijs inbrengt terwijl er geen goede reden wordt gegeven waarom dat bewijs niet eerder ingebracht had kunnen worden. De goede procesorde verzet zich in de regel evenwel niet tegen het inbrengen van nieuw bewijs als de discussie in (hoger) beroep daartoe aanleiding geeft.
Toepassing bestuurlijke lus in boetezaken De Afdeling onderschrijft de conclusie van Keus dat de mogelijkheid van toepassing van de bestuurlijke lus in boetezaken niet is uitgesloten, mits de goede procesorde daaraan niet in de weg staat. De Afdeling ziet met Keus meer ruimte voor toepassing van de bestuurlijke lus in boetezaken waarin niet een bewijsgebrek, maar een ander gebrek aan het bestreden besluit kleeft. Gedacht kan worden aan de situatie dat nader onderzoek nodig is om tot een juiste vaststelling van de hoogte van de boete te kunnen komen.
Ondertekening boeterapport/verklaringen Eerder concludeerde Keus al dat met het oog op de identificatie van de opsteller van het boeterapport in de regel mag worden verlangd dat het rapport door de opsteller wordt ondertekend. Het ontbreken van een handtekening behoeft evenwel geen bewijsrechtelijke consequenties te hebben als de identiteit van de opsteller van het rapport op andere wijze onomstotelijk kan worden vastgesteld. Dit wordt onderschreven door de Afdeling.
Tevens wordt onderschreven dat het in de rede ligt dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, zijn verklaring ondertekent indien hij met de weergave daarvan kan instemmen. Ook in die situatie heeft het ontbreken van een handtekening geen dwingende bewijsrechtelijke consequenties, al laat het ontbreken daarvan wel meer ruimte voor discussie over de juistheid van de verklaring.
Beëdigde/telefonische tolken In lijn met de conclusie van Keus oordeelt de Afdeling verder dat in bestuurlijke boetezaken geen verplichting geldt voor de toezichthouder om bij het afnemen van een verhoor gebruik te maken van een beëdigde tolk of vertaler. Evenmin bestaat er een verplichting om uitsluitend gebruik te maken van een tolk die fysiek bij het verhoor aanwezig is.
Toelichten achtergrond verhoor en vraag- en antwoordvorm verhoor De staatsraad advocaat-generaal heeft in zijn conclusie geconcludeerd dat het strafrecht geen aanknopingspunt biedt voor het standpunt dat getuigen voorafgaand aan een verhoor in bestuurlijke boetezaken op de hoogte moeten worden gesteld van de achtergronden van hun verhoor en de mogelijke consequenties daarvan. De Afdeling onderschrijft ook dit punt en acht daarbij met name van belang dat het bij de vereiste onbevangen houding van een getuige niet past dat hij zijn antwoorden zou gaan wikken en wegen met het oog op mogelijk ongewenste consequenties. Ten slotte onderschrijft de Afdeling ook de conclusie van Keus dat een verklaring van een betrokkene zo volledig mogelijk en voor zoveel mogelijk in vraag- en antwoordvorm dient te worden weergegeven.
De Afdeling gaat in deze uitspraken niet in op de overige vragen die door de staatsraad advocaat-generaal zijn beantwoord, bijvoorbeeld vragen ten aanzien van de cautie en het incorporeren van het boeterapport in het voornemen tot boeteoplegging. Deze aspecten speelden in de onderhavige zaken geen rol. De hierover door Keus gegeven beschouwingen zullen worden betrokken bij zaken waarin deze kwesties wel om een antwoord vragen.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in deze zaken bijgestaan door Reimer Veldhuis en Luuk Sieverink. Heeft u vragen over de uitspraak, dan kunt u met een van hen contact opnemen.