Nieuw poldermodel sleutel voor nationale veiligheid

Voor de veilige uitwisseling van veelal digitale, gerubriceerde informatie binnen de Staat, zoals vanuit een ministerie naar een ambassade of nationale veiligheidsdiensten, is versleutelingstechnologie nodig. Tegenwoordig gaat het dan om cryptoapparatuur. Hoogtechnologische bedrijven in Nederland bieden die techniek: “Het is belangrijk dat de Nederlandse Staat cryptoapparatuur gebruikt die absoluut te vertrouwen is. Dat kun je het beste waarborgen als je deze apparatuur samen met vertrouwde marktpartijen, onder toezicht van de Nederlandse overheid, laat ontwikkelen en produceren”, zegt Hans van Loon, programmamanager van de Nationale Crypto Strategie (NCS).

Nationale Crypto Strategie

Versleutelingstechnologie kent een lange historie. In Nederland was er ooit Philips Crypto, waaruit weer diverse andere Nederlandse bedrijven zijn voortgekomen. In Duitsland en Frankrijk hebben ze bijvoorbeeld hun eigen aan de staat gerelateerde bedrijven voor cryptotechniek. Van Loon: “Dan kun je denken: als mijn bondgenoten het hebben, dan is het prima, dan gebruik ik dat wel. Maar de geopolitieke ontwikkelingen veranderen in hoog tempo. Een eigen, exclusieve crypto-industrie is bitter noodzakelijk voor onze nationale veiligheid en strategische autonomie en digitale soevereiniteit.”

Nichemarkt

In de verhouding die van oudsher is ontstaan, ontwikkelen de Nederlandse cryptobedrijven techniek die op basis van vrije marktwerking ontstaat; als de markt bepaalde techniek wil, dan wordt die ontwikkeld. Tegelijk is de overheid daarbij een belangrijke afnemer en al langere tijd zeer bepalend voor de marktontwikkeling. Van Loon: “Het is duidelijk een nichemarkt waarbij marktwerking toch al beperkter was. Het rijk en Defensie zijn bijvoorbeeld belangrijke opdrachtgevers. Bovendien controleert de AIVD die apparatuur en geeft er dan de goedkeuring aan voor gebruik door de Nederlandse overheid. De Staat verhield zich daarbij tot de industrie vanuit een klassieke opdrachtgeversrelatie.” Nederland is onderdeel van een selecte groep landen binnen de EU van de zogenaamde ‘crypto producerende naties’, samen met Duitsland, Frankrijk, Italië en Zweden. De techniek heeft een status waarmee deze ook duaal kan worden gebruikt, dus ook in EU-verband en in NAVO-verband bijvoorbeeld. “Er zit bij wijze van spreken een knop op die zorgt dat de techniek Europees spreekt, of NAVO of dus Nederlands. Dergelijke apparatuur heeft een bijzondere status van goedkeuring na een tweedelandsevaluatie, en bij ons doet de AIVD dat.”

CIA en BND

Toch werd duidelijk dat er voor de toekomst meer nodig was om als land tussen eigen overheidsorganen veilig te kunnen communiceren, naast de communicatie binnen de EU en de NAVO. Zo was er ooit Crypto AG, een Zwitsers bedrijf dat sinds de jaren vijftig cryptotechniek leverde aan tientallen landen. Totdat in 2020 bekend werd dat de CIA en BND (de Amerikaanse en Duitse veiligheidsdiensten) er eigenaar van waren en het konden gebruiken om andere landen mee te bespioneren. Recenter kwam in het nieuws dat het Nederlandse Fox Crypto, dat Defensie als klant heeft, verkocht zou worden en in louter Zweedse handen zou komen. We hebben van de gelegenheid gebruik gemaakt om de grip op Fox Crypto toen te vergroten vanwege een toegenomen zorg rondom soevereiniteit. Fox Crypto ging daarbij verder als Sentyron.

“De toen gekozen aanpak, een prioritair aandeel voor de Staat en vertegenwoordiging van de Staat in de Raad van Commissarissen, geeft de Staat bepaalde rechten die waarborgen dat onder meer besluiten in de bedrijfsvoering niet nadelig uitwerken voor de Nederlandse belangen. Hiermee wordt ook de nationale ontwikkelingen productiecapaciteit gegarandeerd” vertelt Van Loon.

Top van de overheid

“Het was een extra wake-up call die samenviel met al toenemende geopolitieke spanningen. We zijn samen met de sector, bestaande uit zeven crypto bedrijven, waaronder Sentyron, de afgelopen twee jaar hard aan de slag gegaan om een toekomstpad, een roadmap te maken als onderdeel van een Nationale Crypto Strategie. Binnenkort verwachten we het eerste samenwerkingscontract volgens die nieuwe aanpak af te sluiten met een cryptobedrijf. Dit is een trein die rijdt en niet stopt bij dit ene bedrijf. Er komt veel bij kijken, alleen al omdat dit bij Defensie en de AIVD ook vraagt om een andere werkwijze, waarbij de Staat meer in regie is. Je kunt niet meer een opdracht uitzetten en dan, bij wijze van spreken, achterover leunen tot er geleverd wordt.” 

De sleutel tot het succes is volgens Van Loon allereerst het samenbrengen van een versnipperde overheid. “Het begint ermee dat de top van de Nederlandse centrale overheid het steunt.

Dat betekent betrokkenheid op generaalsniveau bij Defensie, de directie van de Unit Weerbaarheid bij de AIVD en CIO Rijk vanuit het ministerie van BZK. Ondertussen moet je ook goed alle stakeholders binnen de overheid aanhaken, denk daarbij aan de nationale politie bijvoorbeeld.” Het NCS programma vormt de verbinding tussen ministeries zoals Buitenlandse Zaken, de AIVD, Algemene Zaken en Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, en dus Defensie. Als geheel sloegen ze de brug richting de zeven Nederlandse cryptobedrijven, daarbij ondersteund door onderzoeksbureau TNO Vector en het kantoor van de landsadvocaat, Pels Rijcken.

Extra zetje

Binnen Pels Rijcken is daartoe een multidisciplinair team gevormd van experts op gebied van onder meer Europees aanbestedingsrecht en mededingingsrecht, als ook experts op gebied van Informatie-, Privacy-, Technologierecht (IP&T), waaronder advocaat-partner Jeroen Naves, die onder meer adviseert over het omgaan met Intellectuele Eigendomsrechten (IE-rechten). Naves: “Voor ons kantoor was dit een bijzonder traject. Het is namelijk niet alledaags dat we samen met de overheid gesprekken voeren met de directies van zeven bedrijven om samen geheel nieuwe vormen van publiek private samenwerking te verkennen. Dit heeft veel nieuwe inzichten en expertise opgeleverd.” 

Volgens Van Loon zorgt de betrokkenheid van het kantoor van de landsadvocaat dan soms voor net dat
extra zetje. “Bij juristen binnen de overheid en bij bedrijven was er veel huiver voor mogelijke aanbestedings- en mededingingsproblemen. De houding is soms om begrijpelijke redenen best conservatief. Als dan een autoriteit op dat gebied zegt dat het wel degelijk mogelijk is nieuwe contractvormen aan te gaan, zolang dat goed gespecificeerd wordt, dan helpt dat enorm om meer te denken in mogelijkheden dan beperkingen.”

Sleutel bij nationale veiligheid

Juridisch gezien vormt het criterium van staatsbelang vanwege de nationale veiligheid een belangrijke sleutel. Maarten van Rijn (advocaat-partner aanbestedingsrecht) adviseert met grote regelmaat diverse overheden over aanbesteden en inkopen in het veiligheidsdomein. “In het aanbestedingsrecht vormt de aanschaf van militair materieel een uitzondering op een aanbestedingsplicht en daar wordt al regelmatig gebruik van gemaakt. Maar nationale veiligheid is een ruimer begrip en dat biedt dus meer mogelijkheden. Denk bijvoorbeeld aan opdrachten tot het inrichten of beheren van kritieke digitale infrastructuur, waarbij uitval of verstoring enorme negatieve maatschappelijke gevolgen zal hebben. Vanzelfsprekend moet je dat nationale veiligheidsbelang wel goed kunnen onderbouwen. In het geheel van de aanpak moet je je daarbij ook houden aan het mededingingsrecht.”

Het geheel krijgt daarbij nu zijn weerslag in nieuwe contractvormen, legt Van Loon uit. “Met de zeven bedrijven gaan we contractvormen aan waarbij de leveringszekerheid geborgd wordt. Daarbij is het tevens van belang dat we de grip van de overheid op deze bedrijven verhogen. Dat is maatwerk per bedrijf waarmee samen met de landsadvocaat inmiddels dus een start gemaakt hebben.”

Omzetgarantie

Volgens Van Loon past dit beter bij de bestaande bedrijven dan ze als staatsbedrijf in te lijven. “Dat is ook gewoonweg hoe zoiets groeit vanuit het verleden. Om nu bestaande bedrijven in te lijven, haal je zo veel overhoop dat dit nooit als haalbare nog wenselijke optie is beschouwd. Ik ben er ook van overtuigd dat het ook veel voordeel biedt om ze niet volledig in staatshanden te brengen, als ze dat al zouden willen overigens. Zo houden bedrijven volledig de vrije hand in de manier waarop ze personeel werven en aan zich binden. Weliswaar worden mensen gescreend door de AIVD, maar staat het bedrijf het vrij om salarissen te bieden die concurreren met de vrije markt. Bovendien profiteren we als overheid zo van de slagvaardigheid en flexibiliteit die commerciële bedrijven.”

In de nieuwe samenwerking is er een poldermodel ontstaan waarbij bedrijven blijven concurreren, maar met meer zekerheid en nadrukkelijk op basis van de behoefte van de Staat daarbij producten ontwikkelen. Ondertussen kunnen ze die deels weer wel internationaal doorverkopen, onder strikte voorwaarden die in lijn zijn met het staatsbelang. “In het nieuwe samenwerkingsmodel bieden we de bedrijven onder condities een samenwerking aan van vijf jaar, waarbij dan vanuit het rijk en Defensie, een ontwikkelbehoefte wordt geformuleerd. Eigenlijk zeggen we: we kopen ontwikkel- en productiecapaciteit bij je in voor de komende 5 jaar. Wat we precies nodig hebben, dat volgt daarna en doen we in sprints. In de contracten bouwen we vervolgens mechanismen in die concurrentie blijven bevorderen.”

Kaarten voor de borst

Een belangrijke doelstelling van de NCS is ook een ecosysteem te bouwen waar bij de marktpartijen onderling en ook de marktpartijen en de staat een vorm van samenwerking aangaan waarbij inzichten gedeeld worden. De impact hiervan op de bedrijven moet niet worden onderschat, zegt Van Loon. “Concurrenten zet je in een ruimte en je vraagt dan om met elkaar inzichten te gaan delen. Waar bedrijven eerst schuchter waren naar ons, maar ook naar elkaar de kaarten voor de borst hielden, zie je nu het gesprek op gang komen over onderlinge samenwerking en gezamenlijke ontwikkelmogelijkheden. Dat is het nationale ecosysteem waar we naartoe willen. Waarbij we hen de ruimte bieden om ook internationaal techniek te verkopen. Hoe precies, daar hebben we dan zelf grip op.”

Transparantie

Uiteindelijk is het gehele plaatje volgens de programmamanager bepalend en dat is niet volledig in contracten te gieten. “Het draait ook om vertrouwen en de bereidheid om je samen in te zetten voor de nationale veiligheid. Dat geldt binnen de overheid net zo goed. Dan is er soms nodig dat topdown wordt gezegd: hier gaan we voor. Het vergt ook lef, bijvoorbeeld om transparant te durven te zijn naar bedrijven, zoals over je toekomstige budgetten. Het is dan wel heel bemoedigend te zien dat als we dat als Nederland willen en het echt moet, dat we het ook kunnen.” Naves: “Dat is denk ik waarom dit verhaal kan inspireren. Vandaag de dag zijn wij als kantoor betrokken bij heel veel IT-vraagstukken vanuit de overheid, die uiteindelijk allemaal draaien om digitale soevereiniteit: hoe kunnen we onafhankelijker worden en welke juridische randvoorwaarden zijn er mogelijk bij de inkoop en aanbesteding van IT-systemen? Dat vereist maatwerk. Je kunt niet net zoals bij de nationale crypto-industrie ook van bijvoorbeeld een internationale IT-leverancier zomaar verwachten dat zij een staatsvertegenwoordiger van Nederland zeggenschap gaan geven. Maar als we willen, is er veel mogelijk. De wet biedt daar in ieder geval meer ruimte voor dan soms gedacht.”

Industriepolitiek

Ondertussen is er voor alleen al de crypto-industrie nog volop werk aan de winkel. Zo is de uitbouw van het ecosysteem de volgende stap op de roadmap voor Van Loon. “We zijn anders gezegd bezig met een vorm van industriepolitiek uit oogpunt van het staatsbelang op gebied van nationale veiligheid. Voor een goedwerkende industrie is ook toegang van startups belangrijk en doorgaande kennisontwikkeling bij universiteiten en onderzoeksinstituten. Dat is de tweede fase van de aanpak. Hierbij is het aanhaken van het ministerie van Economische zaken van groot belang. Dat zij nu ook aan boord zijn, is een belangrijke stap in de richting van het bouwen aan een solide crypto ecosysteem als cruciale economische activiteit voor Nederland.”

Bij Pels Rijcken adviseert een team van advocaten over de Nationale Crypto Strategie

Vond je dit artikel leuk?

Dit artikel verscheen eerder in Pels Rijcken Magazine. Abonneer je en ontvang Pels Rijcken Magazine als eerste in jouw mailbox.